II SA/Wr 539/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz- Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 lipca 2020 r. sprawy ze skargi D. K. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...]r. (Nr [...]) Wojewoda D., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej k.pa.), w związku z art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm., dalej zw. Prawo budowlane), stwierdził niedopuszczalność odwołania D. K. wniesionego od decyzji Starosty G. nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej G. pozwolenia na rozbiórkę 23 budynków garażowych, w tym 6 częściowych rozbiórek, położonych w G.przy A. W.i ul. M. C-S., na działkach ew. nr [...]i [...], obręb [...] M., jednostka ew. miasto G. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...]r. do Starosty G.wpłynął wniosek Gminy Miejskiej G. o wydanie pozwolenia na rozbiórkę 23 budynków garażowych, w tym 6 częściowych rozbiórek, położonych w G.przy A.W. i ul. M. C.- S., na działkach ew. nr [...]i [...], obręb [...] M., jednostka ew. miasto G. Zawiadomieniem z dnia 12 października 2018 r. Starosta G.poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia rozbiórkę, a decyzją z dnia [...]r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej G.pozwolenia na rozbiórkę 23 budynków garażowych, w tym 6 częściowych rozbiórek, położonych w G. przy A. W.i ul. M. C.-S., na działkach ew. nr [...]i [...] w G. Odwołanie od decyzji rozbiórkowej złożyła D. K. Wydając postanowienie z dnia [...]r. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Wojewoda D. wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie natomiast do art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Z kolei z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego wynika, że do robót budowlanych zalicza się m.in. prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Zatem przywołana regulacja ma zastosowanie także w wypadku prowadzenia robót rozbiórkowych, tak jak w niniejszej sprawie. Z akt postępowania przed organem pierwszej instancji wynika, że obszarem oddziaływania robót budowlanych, które będzie prowadził inwestor są działki ew. nr [...]oraz [...], na których położone są garaże podlegające rozbiórce. Właścicielem działki nr [...] jest Skarb Państwa. Na działce tej ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, do grona których nie zalicza się odwołująca. Osoby te jednocześnie są właścicielami budynków garażowych, dla których prowadzone są odrębne księgi wieczyste. Z kolei właścicielem działki ew. nr [...]jest Gmina Miejska G. Z analizy dokumentów zgromadzonych w postępowaniu (wypisy z rejestru gruntów i budynków dla obu działek) oraz zapisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla obu działek ([...]dla działki nr [...] oraz [...]dla działki nr [...]) wynika, że wnosząca odwołanie nie należy do kręgu osób legitymujących się na mocy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego przymiotem strony postępowania. Nie jest bowiem ona ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym ani zarządca ww. działek. Dalej Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. prawo wniesienia odwołania przysługuje wyłącznie stronie postępowania, a zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, przy czym niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Ta ostatnia obejmuje z kolei sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a., albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Zdaniem Wojewody D., w niniejszej sprawie zachodzi przypadek niedopuszczalności podmiotowej, albowiem odwołanie zostało wniesione przez osobę, które nie jest stroną postępowania, ponieważ nie należy do kręgu osób legitymowanych do wzięcia udziału w postępowaniu zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Z treści pisma odwołującej się wynika, że posiada ona interes faktyczny, gdyż korzysta z 3 garaży, które są objęte pozwoleniem na rozbiórkę. Okoliczność ta jednakże w świetle przytoczonych przepisów prawa nie uprawnia jej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym, w tym także do skutecznego wniesienia odwołania. Nie godząc się z wydanym postanowieniem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła D. K.wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Starosty G. z dnia [...]r. o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Pismem z dnia 11 marca 2020 r. skarżąca poinformowała tut. Sąd, że w sprawie garaży w G. skarżąca wniosła do Sądu Rejonowego w G.wniosek: - o stwierdzenie nieważności oświadczenia woli polegającego na podpisaniu zgody umowy na wynajem dwóch garaży od Gminy Miasta G.- działka nr ew. [...], obręb [...], przy bloku mieszkalnym przy ulicy M., w którym mieszka jako właścicielka lokalu, na podstawie art. 82 i art. 84 § 2 k.c.; - o stwierdzenie nieważności tychże umów najmu i uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli wynikłych z ich podpisania. Wyjaśniła także, że Gmina Miasta G. nigdy nie była inwestorem ani też właścicielem garaży, gdyż były one budowane przez mieszkańców przed rokiem 1960, tj. przed wydaniem prawa budowlanego z 1961 r. Wg dokumentów znanych wnioskodawczyni obiekty były zbudowane w oparciu o pozwolenie na budowę, o które Gmina występowała ale ich nie budowała i oczywiście nie posiada jakichkolwiek dokumentów ani potwierdzających ani temu przeczących. Natomiast dokumenty potwierdzające taki przebieg zdarzeń znajdują się w posiadaniu tych, którzy budowali garaże. Budowane były one przez mieszkańców na gruncie Gminy, a więc to oni faktycznie byli inwestorami i są faktycznie ich właścicielami. Gmina przypisała sobie prawo do ich własności, nie przedstawiając na to jakichkolwiek dokumentów potwierdzających status właścicielski. Skarżąca nadmieniła przy tym, że Gmina nie remontowała garaży, a swoja działalność ograniczała wyłącznie do pobierania czynszu za wynajem. Dalej strona podniosła, że Gmina naruszyła prawo budowlane, gdyż nie dokonała formalnie do nadzoru budowlanego zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu z pomieszczeń gospodarczych (komórek) na garaże. Strona wskazała też, że wraz z innymi mieszkańcami ubiegała się o zakup garaży, jednakże Gmina nie odpowiadała na składane w tym przedmiocie pisma, a sama skarżąca jako wieloletnia przewodnicząca wspólnoty mieszkaniowej nie została poinformowana jaki cel ma dokonanie kompleksowej rozbiórki garaży, które były w dobrym stanie technicznych i 20 lat temu zrobiono projekty w celu zalegalizowania stanu faktycznego. Skarżąca nadmieniła, że jest osobą niepełnosprawną, a garaż na samochód i rowery jest niezbędny w normalnym funkcjonowaniu. Dodała też, że w dniu 8 marca 2019 r. pracownik [...] siłą wdarł się do jej garaży pozbawiając ją dostępu do nich na okres 10 dni, co doprowadziło do znacznego pogorszenia jej stanu zdrowia. Wreszcie skarżąca wyjaśniła, że wydanie w realiach niniejszej sprawy decyzji o rozbiórce wynikało z błędnego przekonania Starosty, że Gmina jest prawnym posiadaczem tych garaży i że wszystkie te budynki są faktycznie garażami. Stan faktyczny był natomiast taki, że było 9 garaży, a reszta to były komórki gospodarcze, niektóre w złym stanie technicznym, bez części dachu. Wydanie decyzji rozbiórkowej wynikało z kolei z podjęcia w tym zakresie działań przez dyrektora [...], który sam o tym zadecydował, traktując przedmiotowo wolę skarżącej i innych mieszkańców. Stąd ewentualne rozstrzygnięcie w Sądzie Rejonowym w G. (sygn. akt IC 2580) o stwierdzeniu nieważności oświadczenia woli dotyczącego wynajmu garaży przez Gminę jest niezwykle ważne. Gmina nie czekając na wyrok WSA we Wrocławiu tworzy bowiem bezprawnie fakty dokonane polegające na rozbiórce w dniu [...]r. Pismem z dnia [...]r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącej przesłał jej pismo, które pozyskał w trakcie prowadzonej korespondencji. W jego treści skarżąca podniosła, że § 10 ust 6 uchwały nr [...]Rady Miasta G. z dnia [...]r. dopuszcza na tym terenie, oznaczonym symbolem MN, istnienie garaży, a ponad połowa mieszkańców wykupiła mieszkania. Zdaniem strony Gmina wbrew prawu chce dysponować ziemią pod garażami, chociaż w zgodzie z Prawem budowlanym powinna sprzedać ją mieszkańcom i dokonać zmiany przeznaczenia pomieszczeń gospodarczych ( komórek) na garaże w zgodzie ze stanem faktycznym, umożliwiając prawidłowe funkcjonowanie i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych. Skarżąca powtórzyła, że mieszkańcy starali się o uregulowanie stanu prawnego garaży, sama Gmina oprócz pobierania czynszu nie podejmowała żadnych działań związanych z remontem. Dnia [...]r. PINB w G. zobowiązał [...] G. do uzyskania pozwolenia na przebudowę komórek na garaże w terminie do 30 czerwca 2001 r. informując o tym mieszkańców jako właścicieli obiektów budowlanych. Dnia 6 czerwca 2001 r. właściciele garaży w tym m.in. skarżąca zwrócili się do PINB w G. o wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży w załączeniu przekazując do wiadomości inwentaryzację budowlaną architektoniczno-konstrukcyjną. W dniu [...]r. została wydana decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garaży tylko dlatego, że Gmina działająca przez Z.G. nie opracowała koncepcji zagospodarowania przestrzennego działki. Skarżąca podniosła, że już z samego faktu zakupu, użytkowania, remontu spornych garaży i podjętych działań o ich legalizację przysługują jej prawa strony w sprawie ich rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 poz. 2167) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu podlegało postanowienie Wojewody D. z dnia [...]r. (Nr [...]) stwierdzające niedopuszczalność odwołania D K. wniesionego od decyzji Starosty G. nr [...]z dnia [...]r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie Miejskiej G. pozwolenia na rozbiórkę 23 budynków garażowych, w tym 6 częściowych rozbiórek, położonych w G. przy A. W.i ul. M.C.-S., na działkach ew. nr [...]i [...], obręb [...] M., jednostka ew. miasto G. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie, z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W pierwszej kolejności należy wskazać, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona może wnieść odwołanie, na podstawie przepisu art. 127 § 1 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art. 127 § 2 k.p.a., organem właściwym do jego rozpatrzenia jest organ wyższego stopnia. W konsekwencji, rozpatrzenie sprawy w trybie odwoławczym jest możliwe dopiero w przypadku wydania decyzji przez organ pierwszej instancji i wniesienia od niej odwołania przez podmiot do tego legitymowany. Stosownie zaś do treści art. 134 k.p.a., organ odwoławczy, w drodze postanowienia, stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. Postanowienie takie jest ostateczne. W świetle orzecznictwa oraz doktryny, niedopuszczalność odwołania zachodzić może z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez podmiot niemający legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania oznacza, że w sprawie istnieją przeszkody do rozpoznania zarzutów odwołania, a inaczej ujmując – nie zachodzą podstawy prawne do rozpoznania sprawy co do istoty przez organ drugiej instancji. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, zasadnie organ przyjął, że zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności, gdyż jak słusznie zauważył Wojewoda skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki spornych garaży. W tym kontekście wskazać należy, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydującym kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Jednakże stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi opierać się na przepisach prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Interes prawny powinien mieć przy tym charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania strony o jego naruszeniu, czy też samej woli prowadzenia określonego postępowania. Odróżnić też należy interes prawny od faktycznego, który występuje wówczas gdy dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednak nie może tego poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Na gruncie Prawa budowlanego, które reguluje także kwestie związane z rozbiórką obiektów budowlanych, strony postępowania należy ustalać uwzględniając treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będącego przepisem szczególnym w stosunku do ww. art. 28 k.p.a. Zgodnie z jego brzmieniem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez pozwolenie na budowę należy rozumieć decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego), a zatem także prace polegające na rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego). Przez obszar oddziaływania obiektu należy z kolei rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego). Zastosowanie znajdują tu zatem przepisy określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, zagospodarowania przestrzennego, jak też regulacje statuujące o konieczności poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, iż sam tylko interes najemcy obiektu budowlanego, w stosunku do którego toczy się postępowanie w przedmiocie nakazu rozbiórki, jest jedynie interesem faktycznym (wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 837/05; wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 694/17, z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 695/17), a ten nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania skarżącej za stronę postępowania. Planowana w realiach niniejszej sprawy rozbiórka garaży przewidziana została na działkach nr[...]i [...]. Właścicielem pierwszej z nich jest Skarb Państwa, ale ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osób fizycznych, do których grona nie zalicza się skarżąca, co też zauważył Wojewoda. Z kolei właścicielem działki ew. nr [...]jest Gmina Miejska G. W tych okolicznościach skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym, w oparciu, o który przysługiwałby jej przymiot strony, a podnoszone przez nią argumenty dotyczące użytkowania trzech garaży, opłaty czynszu, ponoszenia nakładów remontowych oraz przedsiębranych działań mających na celu zalegalizowanie posadowienia spornych garaży stanowią co najwyżej interes faktyczny i nie mogą stanowić okoliczności przyznającej skarżącej przymiot strony, skoro ten został przez ustawodawcę ograniczony w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stwierdzony brak przymiotu strony uniemożliwia z kolei uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Rzeczą organu jest w takiej sytuacji stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w drodze postanowienia, co też Wojewoda zasadnie uczynił. W tych okolicznościach Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - oddalił skargę w całości.