II SA/Wr 538/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 grudnia 2025 r. sprawy ze skargi A. T., S. B. i A. B. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 maja 2025 r. nr 50/2025 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz skarżących A. T. , S. B. i A. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 19.05.2021 r. (nr 175/2021) Dyrektor Zarządu Zlewni w Legnicy Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) udzielił A. T., zam. K., A. B., zam. K. oraz S. B., zam. K., pozwolenie wodnoprawne na korzystanie z usług wodnych w zakresie odprowadzenia oczyszczonych ścieków bytowych w przydomowej oczyszczalni ścieków do Potoku P. istniejącym wylotem w km [...]+[...] (działka nr [...], obręb K., gm. P.) z budynku położonego w miejscowości K. Z uwagi na naruszenie warunków określonych w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym, decyzją z 04.02.2025 r. (nr 29/2025) Dyrektor ZZ w Legnicy cofnął bez odszkodowania pozwolenie na korzystanie z usługi wodnych, udzielone decyzją z 19.05.2021 r. Od tej decyzji odrębne odwołania wnieśli S. B. oraz A. T. (dalej jako "skarżący"). Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich we Wrocławiu (dalej jako "Dyrektor RZGW" lub "organ II instancji") postanowieniem z 16.05.2025 r. (nr 50/2025) stwierdził niedopuszczalność tych odwołań. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że decyzja Dyrektora ZZ w Legnicy z 19.05.2021 r. została udzielona łącznie trzem osobom, tj.: A. T., A. B. oraz S. B. Wskazał, że decyzją tego organu z 26.08.2024 r. odmówiono przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego na rzecz A. T. oraz S. B. W takich uwarunkowaniach procesowych Dyrektor RZGW stwierdził, że odwołanie wniesione od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego trzem osobom łącznie -występującym jako jeden podmiot, można uznać za skutecznie wniesione jedynie wówczas, kiedy zostanie złożone solidarnie przez wszystkich. W takim przypadku osoby, którym udzielono pozwolenia wodnoprawnego w postępowaniu administracyjnym muszą działać jednolicie. Wszelkie oświadczenia (w tym odwołanie) powinny być składne wspólnie lub przez pełnomocnika działającego w imieniu wszystkich osób, który nie został ustanowiony w tym postępowaniu. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że opisany przez S. B. fakt sprzedaży mieszkania przez A. B. na rzecz A. T. nie jest jednoznaczny z utratą praw i obowiązków wynikających z udzielonego A. B. pozwolenia wodnoprawnego. Wniesienie odwołania przez część członków zbiorowej strony (bez wykazania, że działają w imieniu pozostałych) oznacza, że nie działają oni w imieniu całego podmiotu, a zatem odwołanie nie pochodzi od strony postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Dyrektor RZGW uznał, że nie mógł rozpatrzeć sprawy pod względem merytorycznym z uwagi na fakt, iż odwołania wniesione przez S. B. oraz A. T. nie można uznać za złożone przez strony postępowania, ponieważ stanowią oni jedynie część strony współkorzystającej z pozwolenia wodnoprawnego, którą zgodnie z decyzją Dyrektora ZZ w Legnicy z 19.05.2021 r. tworzą łącznie z A. B. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie, A. T., A. B. oraz S. B. zarzucili Dyrektorowi RZGW naruszenie: 1) art. 127 § 1 k.p.a. - poprzez bezpodstawne uniemożliwienie zrealizowania prawa do odwołania bez uprzedniego rozpoznania materialnej legitymacji stron; 2) art. 134 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie; 3) art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w sprawie, mimo że zaskarżona decyzja dotyczy ich nieruchomości oraz interesów prawnych w zakresie gospodarowania wódami; 4) art. 107 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 5) art. 15 k.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP - przez pozbawienie strony realnej możliwości zaskarżenia decyzji i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego; 6) art. 10 § 1, art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - gdyż organ miał obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i ustalenia ich rzeczywistej woli. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w pełni podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024r. poz. 935) - w skrócie: p.p.s.a. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące to postępowanie (pkt 2) – a takim jest niewątpliwie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania, wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Dokonawszy tak sprawowanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Dyrektora RZGW we Wrocławiu z 16.05.2025 r. – stwierdzającego niedopuszczalność odwołań S. B. oraz A. T. od decyzji Dyrektora ZZ w Legnicy z 04.02.2025 r. o cofnięciu bez odszkodowania pozwolenia wodnoprawnego udzielonemu S. B., A. B. oraz A. T. – Sąd doszedł do przekonania, że postanowienie to nie może się ostać w obrocie prawnym. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne". Dyrektor RZGW stwierdził niedopuszczalność odwołań S. B. oraz A. T. jako wniesionych przez osoby nie mające do tego legitymacji procesowej, ponieważ jedyną stroną postępowania administracyjnego do tego uprawnioną są łącznie osoby, którym udzielono cofniętego pozwolenia wodnoprawnego, tj. S. B., A. B. oraz A. T., którzy powinni działać jednolicie. W ocenie Sądu stanowisko Dyrektora RZGW jest nietrafne z następujących powodów. Jak wynika z akt sprawy – i czego Dyrektor RZGW nie zauważył – na terenie w nieruchomości w miejscowości K. istnieje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele trzech lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym znajdującym się na tej nieruchomości, tj.: A. T. - właściciel lokalu nr [...], A. B. – właścicielka lokalu nr [... (lokal ten jeszcze przed wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego, umową sprzedaży z 17.04.2024 r., został zbyty na rzecz A. T.), a także S. B. – właściciel lokalu nr [...]. Pod pojęciem małej wspólnoty mieszkaniowej rozumie się w praktyce wspólnotę mieszkaniową, o której mowa w art. 19 ustawy z 24.06.1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r., poz. 1048) - w skrócie u.w.l., dla której ustawa ta przewiduje odrębne (uproszczone) zasady zarządu. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 01.01.2020r.): "Jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż trzy, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności". Zaznaczyć przy tym należy, że fakt zbycia lokalu nr [...] nie ma żadnego wpływu na istnienie opisanej wspólnoty mieszkaniowej. W myśl art. 3 ust. 2 u.w.l. nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie ulega zatem żadnej wątpliwości, że w realiach wspólnoty mieszankowej w miejscowości K., tzw. współwłasnością przymusową jest przydomowa oczyszczalnia ścieków (podobnie jak inne urządzenia oraz elementy nieruchomości, które nie służą wyłącznie do użytku przez właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych). W związku z użytkowaniem takiej oczyszczalni, to wspólnota mieszkaniowa, nie zaś bliżej niesprecyzowany przez Dyrektora RZGW podmiot zbiorowy, opisany jako: trzy osoby łącznie – występujące jako jeden podmiot, uzyskała de jure - decyzją z 19.05.2021 r. - pozwolenie wodnoprawne na usługę wodną związaną z odprowadzaniem oczyszczonych ścieków bytowych do Potoku P. Z uwagi na cofnięcie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego zostały wywiedzione dwa odrębne odwołania, sporządzone przez A. T. oraz S. B. Uznając każde z takich odwołań za czynność zwykłego zarządu, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, a więc za czynność zachowawczą w rozumieniu art. 209 k.c. (czynność zmierzająca do zachowania wspólnego prawa), ponieważ służą one zachowaniu możliwości dalszego korzystania ze wspólnej rzeczy - przydomowej oczyszczalni ścieków, w ocenie Sądu, podmiotem legitymowanym do skutecznego wniesienia w imieniu małej wspólnoty mieszkaniowej takiego odwołania był każdy z jej członków (przyjmując, że skarżący nie ustanowili umownego zarządu małą wspólnotą mieszkaniową ‒ na zasadach określonych w art. 18 u.w.l.). Błędnym wobec powyższego okazał się pogląd Dyrektora RZGW, że w analizowanym przypadku, odwołanie od takiej decyzji można uznać za skuteczne wniesione jedynie wówczas, kiedy zostanie złożone solidarnie przez wszystkie osoby tworzące wspólnotę mieszkaniową. Abstrahując już nawet od bezpodstawnego zignorowania przez Dyrektora RZGW skutków wynikających z podnoszonego w jednym z odwołań faktu zaistnienia zmian właścicielskich dokonanych we wspólnocie, stanowisko organu II instancji świadczy o niezrozumieniu zasad funkcjonowania wspólnot mieszkaniowych i sposobu ich reprezentowania ze względu na charakter dokonywanych czynności prawnych. Próżno przy tym szukać w przepisach prawa materialnego, w tym przypadku Prawa wodnego przepisów szczególnych, które wyłączałyby kodeksowe lub umowne zasady reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej lub nakazywałyby nie zauważać w ogóle faktu istnienia takiej wspólnoty. Aby zatem mówić o konieczności jednolitego (łącznego) działania adresatów decyzji administracyjnej, należy wskazać regulację materialnoprawną z której taki obowiązek miałby wynikać. Stąd też dla oceny statusu strony wnoszącej odwołanie istotny jest sposób reprezentacji tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu na rzecz którego udzielono pozwolenia wodnoprawnego. Ponadto czym innym jest materialnoprawne określenie strony uprawnionej z pozwolenia wodnoprawnego, a czym innym sposób doręczenia aktu udzielającego takie uprawnienie organowi reprezentującemu dany podmiot, którym w przedmiotowej sprawie z mocy ustawy są wszyscy właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych w we wspólnocie z uwagi na sprawowanie ustawowego, bezpośredniego zarządu właścicielskiego (art. 19 u.w.l.). W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił zaskarżone postanowienie. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżących koszt wpisu od skargi, w wysokości 100 zł.