II SA/Wr 481/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku W. P. Sp. z o.o. w K. o dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi E. A. R., T. R. oraz małoletniego M. R. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych E. A. R. i T. R. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z dnia 30 listopada 2020 r., nr VIII/XXVI/282/20 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położnych w miejscowościach Biskupice oraz Rogoż - MPZP BISKUPICE II – ROGOŻ CENTRUM postanawia: odmówić dopuszczenia W. P. Sp. z o.o. w K. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

E. A. R., T. R. i M. R. działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559; dalej jako "usg") wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała z 30 XI 2020 r., (nr VIII/XXVI/282/20) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych w miejscowościach Biskupice oraz Rogoż - MPZP BISKUPICE II – ROGOŻ Centrum (dalej także jako MPZP). Wniosek o dopuszczenie do udziału w powyższym postępowaniu złożyła W. P. sp. z o.o. w K. (dalej także jako "spółka"; "wnioskodawca"). W uzasadnieniu spółka wyjaśniła, że objęty skargą MPZP dotyczy niemal wyłącznie nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym B., których jest ona właścicielem. Ponadto do uchwalenia przedmiotowego planu doszło w wyniku bezpośrednich starań poprzednika wnioskodawcy, którego działalność gospodarcza przekształcona została w spółkę. Odwołując się do orzecznictwa sądowego spółka wskazała, że możliwe jest dopuszczenie w charakterze uczestnika postępowania na podstawie art. 33 ppsa w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 usg podmiotu, który legitymuje się interesem prawnym. Taki interes niewątpliwie posiada właściciel lub współwłaściciel nieruchomości położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Tym samym, spółka posiada interes prawny uprawniający ją do udziału w przedmiotowym postępowaniu sądowym, bowiem jest ona właścicielem nieruchomości, których to niemal wyłącznie dotyczy zaskarżona uchwała. W interesie prawnym spółki jest utrzymanie stanu prawnego wprowadzonego zaskarżoną uchwałą, która przyznaje jej szereg uprawnień w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości. Postanowienia MPZP umożliwiają bowiem zrealizowanie na nieruchomości planowanej przez spółkę inwestycji polegającej na budowie elektrociepłowni. Podważenie przedmiotowej uchwały przez Sąd, spowoduje odebranie spółce wskazanych praw, a co za tym idzie, naruszenie jej interesu prawnego. W kontekście interesu prawnego spółka podniosła, że jest uprawniona do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg, zatem powinna mieć prawo uczestniczenia w postępowaniach zainicjowanych przez podmioty trzecie w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 VIII 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako "ppsa") udział w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. W rozpoznawanej sprawie, dopuszczenia w charakterze uczestnika postępowania sądowego w sprawie ze skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 usg na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego domaga się podmiot będący osobą trzecią, wskazując na swój interes prawny wynikający z przysługującego mu prawa własności nieruchomości objętych ustaleniami zaskarżonego MPZP. Należy zaznaczyć, że problematyka dopuszczenia osoby trzeciej jako uczestnika do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 usg była już niejednokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć, w tym także tutejszego Sądu (zob. np. postanowienie WSA we Wrocławiu z 22 IX 2022 r., II SA/Wr 479/22; postanowienie NSA z 27 IX 2022 , II OZ 542/22 – publ. CBOSA). Sąd w składzie orzekającym podziela wyrażane dotychczas stanowisko wskazujące na brak podstaw do uwzględnienia wniosku tego rodzaju. Przy ocenie wniosku spółki należało uwzględnić aspekt przedmiotowy i podmiotowy postępowania sądowego w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa procesowego (ppsa) oraz materialnego (usg, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jedną z podstawowych reguł sprawowania wymiaru sprawiedliwości wyznaczonych przez przepisy prawa, jest rozstrzyganie sporu o prawo pomiędzy dwoma podmiotami toczącymi spór przed niezawisłym sądem. Przesądza to układ podmiotowy postępowania sądowego (w tym sądowoadministracyjnego), którego charakter kontradyktoryjny wymaga wystąpienia dwóch podmiotów. Zgodnie bowiem z art. 32 ppsa, w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Oznacza to, że także w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadniczo spór o prawo rozstrzygany jest pomiędzy dwoma podmiotami – skarżącym i organem administracji. Przywołany wcześniej art. 33 § 2 ppsa rozszerza ten klasyczny układ podmiotowy przez przyznanie prawa do zgłoszenia udziału w postępowaniu osobie, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacji społecznej w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Lektura orzecznictwa sądowego wskazuje, że dla prawidłowej interpretacji ww. przepisu, istotne jest rozstrzygnięcie w jakim znaczeniu ustawa posługuje się użytym w nim pojęciem "postępowania administracyjnego". W tym względzie pojawiają się bowiem wątpliwości interpretacyjne zarówno w doktrynie jak i w judykaturze. W literaturze przedmiotu wyróżnia się pojęcie postępowania administracyjnego w szerokim tego słowa znaczeniu oraz pojęcie postępowania administracyjnego w wąskim znaczeniu. Wąskie znaczenie ogranicza się do postępowania administracyjnego rozumianego jako ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidulanej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w wyniku weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanej przepisami kodeku postępowania administracyjnego. Według art. 5 § 1 kpa, jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na przepisy "postępowania administracyjnego" rozumie się przez to przepisy kpa (por. B. Adamiak [w:] "System prawa administracyjnego" pod. redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2014). Z kolei w szerokim ujęciu postępowanie administracyjne wiąże się natomiast z działaniem organów administracji publicznej we wszystkich formach działania, w których realizują zadania publiczne. Chodzi zatem nie tylko o formy uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego lub ordynacji podatkowej, ale także wszelkie inne, poprzedzające wydanie aktu lub podjęcie czynności poprzedzającej zaskarżenie aktu do sądu (por. art. 3 § 2 pkt 4-7 ppsa). Wywodzi się przy tym, że wskazany proces poprzedzający wydanie ww. aktów stanowi postępowanie przed organem administracji publicznej jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (tak J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Warszawa 2012, s. 118). Przyjmuje się także, że art. 33 § 2 ppsa, z racji umieszczenia go w rozdziale dotyczącym stron i uczestników postępowania, ma charakter ogólny i dotyczy wszystkich spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne wymienionych w art. 3 ppsa. Sąd podziela jednak stanowisko judykatury odwołujące się do wąskiego rozumienia pojęcia postępowania administracyjnego zawartego w art. 33 § 2 ppsa. Przyjmuje ono, że co do zasady art. 33 § 2 ppsa nie może być stosowany w postępowaniu sądowoadministracyjnym przy rozpoznawaniu spraw sądowoadministracyjnych, których przedmiotem są innego rodzaju skargi niż dotyczące decyzji administracyjnych i postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza skarg na akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 ppsa), inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), czy akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ppsa). W efekcie reguła zawarta w art. 33 § 2 ppsa dotyczyć może tylko postępowania sądowoadministracyjnego, którego przedmiotem są skargi na akty wydawane w postępowaniu administracyjnym, a zatem skarg na decyzje administracyjne i skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym. Sąd podziela także stanowisko, że dopuszczone w art. 33 § 2 ppsa rozbudowanie układu podmiotowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym przez przyznanie prawa do udziału w tym postępowaniu innym podmiotom niż skarżący i organ administracji publicznej, prowadzi do ingerencji w prawa podmiotowe stron do postępowania, dlatego jakakolwiek rozszerzająca wykładnia wskazanego przepisu jest niedopuszczalna (por. postanowienie NSA z 8 II 2022 r., II OZ 16/22 - CBOSA). W efekcie wyklucza to zastosowanie instytucji z art. 33 § 2 ppsa w tych postępowaniach sądowoadministracyjnych, które nie są konsekwencją postępowania administracyjnego w ścisłym znaczeniu. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została podjęta w trybie uregulowanym w przepisach ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tryb postępowania w sprawie uchwalenia planu miejscowego bądź jego zmiany nie jest więc określony przepisami kpa. Przy uwzględnieniu wąskiego ujęcia pojęcia postępowania administracyjnego, przepis art. 33 § 2 ppsa nie umożliwia zatem dopuszczenia podmiotów trzecich do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą na uchwałę organu gminy (por. postanowienie NSA z 26 IV 2018 r., II OSK 2891/17 - CBOSA). Dla oceny rozpoznawanego wniosku istotne jest także, że przepis art. 33 § 2 ppsa nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisów szczególnych, dotyczących poszczególnych spraw należących do kognicji sądu administracyjnego (co z kolei ma znaczenie w przypadku gdy przyjmowane jest szerokie rozumienie pojęcia postępowania administracyjnego). Tym samym, rozstrzygnięcie kwestii przystąpienia osoby trzeciej do postępowania w sprawie ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wymagało uwzględnienia nie tylko przepisów rozdziału II ppsa, regulujących kwestie stron postępowania i uczestników postępowania, ale także przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z konstrukcji przepisów działu II ppsa wynika, że uczestniczyć w postępowaniu przed sądem administracyjnym i żądać dopuszczenia do takiego postępowania w charakterze uczestnika, może tylko taki podmiot, który miał prawo uczestniczyć wcześniej w postępowaniu przed organem administracyjnym, jeżeli przepisy odrębne regulujące dany tryb, przewidywały taki udział. W niniejszym przypadku, chodzi o przepisy odrębne regulujące postępowanie planistyczne. Istotne przy tym jest, że pojęcie procedury uchwałodawczej jest określeniem zakresowo szerszym od pojęcia postępowania planistycznego. Zatem fakt, że co do zasady nie jest wykluczone zastosowanie art. 33 § 2 ppsa w sprawach, w których nie toczyło się uprzednio postępowanie prowadzone na podstawie przepisów kpa (przy uwzględnieniu postępowania administracyjnego w szerszym ujęciu) także nie oznacza automatycznie, że w sprawach ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przepis ten znajdzie zastosowanie. Jest tak tym bardziej, że przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o samorządzie gminnym nie przewidują udziału w postępowaniu ze skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podmiotów innych niż gmina (rada gminy) i skarżący. Brak jest zatem przepisu szczególnego, na mocy którego podmiot trzeci mógłby brać udział w tym postępowaniu (por. np. postanowienia NSA z 27 X 2015 r., II OZ 1014/15 i II OZ 1000/15; z 12 II 2016 r., II OZ 38/16 i II OZ 1307/15; z 28 II 2018 r., II OZ 176/18; z 19 X 2021 r., II OSK 1449/21 - CBOSA). Wskazana wyżej odrębność postępowania planistycznego ma znaczenie nie tylko w uregulowaniu procedury i zasad uchwalania planu miejscowego, ale także wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę w sprawie planu miejscowego na podstawie art. 101 usg. Zgodnie z przywołanym przepisem, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Unormowanie to wprowadza istotne, zindywidualizowane, ograniczenia w zakresie skargi do sądu administracyjnego na akty planistyczne jak też w kontroli sądowej tego rodzaju aktów. Indywidualny charakter skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że tylko skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie (a nie tylko istnienie) swojego interesu prawnego postanowieniami tej uchwały może być (oprócz organu) stroną postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej. Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do zakwestionowania legalności aktów jednostek samorządu terytorialnego kształtowany jest zatem na innych zasadach niż w postępowaniu regulowanym przepisami kpa. Także legitymacja skargowa oparta jest na innych zasadach niż wyznacza to art. 50 ppsa. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. To, że skarga na plan miejscowy w trybie art. 101 ust. 1 usg ma charakter indywidualny oznacza, że sąd administracyjny, po ustaleniu naruszenia interesu prawnego skarżącego, bada czy naruszenie tego interesu nastąpiło wbrew prawu - w szczególności procedury planistycznej oraz władztwa planistycznego - ale w granicach interesu prawnego wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego innych podmiotów niż skarżący może być natomiast przedmiotem oceny sądowej w odrębnym postępowaniu, o ile podmioty te wystąpią w trybie art. 101 ust. 1 usg, z własną skargą na daną uchwałę. Powyższe oznacza, że także zakres dopuszczalnej kontroli sądu determinuje – ogranicza - możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu ze skargi na uchwalę planistyczną podmiotów innych niż skarżący i organ. W związku z powyższym stwierdzić należy, że przepis art. 33 § 2 ppsa nie daje podstaw do dopuszczenia spółki jako uczestnika postępowania w przedmiotowym postępowaniu sądowym, niezależnie od wskazywanego przez nią interesu prawnego. Dopiero ewentualne naruszenie tego interesu może stanowić podstawę do złożenia przez nią odrębnej ("własnej") skargi w trybie art. 101 ust. 1 usg. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że wniosek spółki o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi E. A. R., T. R. i M. R. na uchwałę Rady Gminy Wisznia Mała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mógł zostać uwzględniony, z uwagi na ograniczenie możliwości rozszerzenia katalogu stron w tym postępowaniu o jego uczestników. W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 33 § 2 ppsa, orzeczono jak w sentencji postanowienia.