II SA/Wr 467/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na uchwałę Rady Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w gminie M. oddala skargę w całości.

Rada Gminy M. dnia [...] IX 2020 r. podjęła uchwalę nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w gminie M. (Dz.Urz. Woj.D. z [...] r., poz. [...]) – dalej jako "MPZP". Zakresem MPZP objęto m.in. tereny działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] i [...], [...], obręb M., gmina M., których funkcję określono jako tereny rolne (symbol 9R, 11R) oraz tereny powierzchniowych wód śródlądowych (symbol 7WS). Mocą § 9 ust. 1 pkt 3 i § 14 ust. 3 MPZP wprowadzono zakaz zabudowy na terenach rolniczych (m.in. 9R i 11R), w tym zakaz lokalizacji budynków. Opisany powyżej MPZP zakwestionował A. C. (dalej jako "skarżący") wnosząc o jego unieważnienie. W skardze zarzucono, że MPZP jest niekorzystny dla skarżącego, bowiem jako właściciel ziemi ornej był on zainteresowany jej przekształceniem na działki budowlane. MPZP pozbawia skarżącego możliwości dowolnego decydowania o przeznaczeniu nieruchomości i godzi w jego interes. Nadto – zdaniem skarżącego – analiza nagrania z sesji organu stanowiącego sprawia wrażenie, że radni nie podjęli decyzji niezależnie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ zaznaczył, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy M. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Gminy M. z dnia [...] I 2019 r. – dalej "Studium" - dla terenów należących do skarżącego wyznaczono kierunek zagospodarowania w postaci "terenów pól, łąk i pastwisk" z zakazem zabudowy z wyjątkiem zabudowy, dla której prawomocne pozwolenie na budowę. Organ oświadczył, że w toku procedury planistycznej były składane uwagi dotyczące umożliwienia zabudowy na gruntach rolnych, jednak nie zostały one uwzględnione ze względu na konieczność zapewnienia zgodności MPZP ze Studium. Organ podniósł również, że zarzut braku niezależności przy podejmowaniu uchwały w sprawie MPZP jest pozbawiony podstaw i nie ma oparcia w faktach. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z dnia 2 III 2021 r. skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.). Pismem procesowym z dnia [...] III 2021 r. organ, odpowiadając na wezwanie Sądu, wskazał nieruchomości stanowiące własność skarżącego oraz załączył dokumenty umożliwiające m.in. lokalizację tych nieruchomości na załączniku graficznym do MPZP. Nadto organ oświadczył, że w okresie od [...] I 2004 r. do chwili wejścia w życie MPZP dla terenów nieruchomości skarżącego nie obowiązywał żaden plan miejscowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zaznaczyć, że kwestionowany skargą MPZP w zakresie dotyczącym terenów o funkcji 9R i 11R narusza interes prawny skarżącego. Obejmuje on bowiem nieruchomość będącą własnością skarżącego oznaczoną jako działki nr [...], [...], [...] (KW nr [...]) oraz nieruchomość, stanowiącą jego współwłasność, oznaczoną jako działka nr [...] (KW nr [...]). W okresie bezpośrednio poprzedzającym wejście w życie MPZP nieruchomości te nie były objęte postanowieniami żadnego planu miejscowego, tak więc potencjalna zabudowa i zagospodarowanie tego terenu wymagała uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem obowiązujący MPZP na terenach wskazanych nieruchomości wyłącza możliwość zabudowy. Jest to niewątpliwie ograniczenie możliwości korzystania przez skarżącego z przedmiotu własności w stosunku do uprawnień przysługujących mu przed wejściem w życie MPZP. Tego rodzaju ograniczenie oznacza naruszenie interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875, ze zm.), co przesądza, że przysługiwała mu legitymacja procesowa do zaskarżenia MPZP w tym zakresie. Jednocześnie podkreślić trzeba, że samo naruszenie interesu prawnego nie przesądza jeszcze o zasadności skargi. O ile bowiem kwestionowane postanowienia MPZP nie wykraczają poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego, spełniając warunek zgodności z prawem, to nie ma podstaw stwierdzania jego nieważności i skarga podlega oddaleniu. Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "upzp", nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – publ. CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 – publ. CBOSA). Kontrola kwestionowanego MPZP w tak rozumianym zakresie i przy uwzględnieniu sfery interesu prawnego skarżącego, nie dała podstaw do stwierdzenia, że naruszono granice władztwa planistycznego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 upzp gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Tego rodzaju kompetencja nie może być jednak realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 upzp. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności. Właśnie zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności budzi w praktyce największe kontrowersje. Prawo własności z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 upzp) z drugiej jednak podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W okolicznościach sprawy skarżący upatruje naruszenia przysługującego mu prawa własności nieruchomości w wyłączeniu przez MPZP możliwości jej zabudowy. Jak podnosi, MPZP pozbawił go możliwości decydowania o przeznaczeniu nieruchomości, zakazując jej zabudowy. Sąd zwraca jednak uwagę, że tego rodzaju sytuacja sama w sobie nie stanowi o naruszenia prawa. Jak wynika z art. 6 ust. 1 upzp, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ramach planu miejscowego rozstrzyga się m.in. o przeznaczeniu terenów i zasadach ich zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 upzp). Dopuszczalne jest więc wprowadzanie w planie miejscowym określonych ograniczeń w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenów, zwłaszcza w sytuacji gdy w grę wchodzą użytki rolne, jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie. Tego rodzaju grunty wykorzystywane powinny być na cele upraw rolnych, nie zaś do celów zabudowy. Wprowadzony w kwestionowanym MPZP zakaz zabudowy terenów rolniczych spełnia warunek zgodności z prawem również z innego powodu. Jak zasadnie wyjaśnił organ, wprowadzenie tego rodzaju zakazu usprawiedliwione jest w świetle postanowień wynikających ze Studium (dostępny na stronach BIP gminy M.). Studium jednoznacznie stanowi, że dla terenów pól, łąk i pastwisk (oznaczonych na rysunku Studium kolorem żółtym) wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy z wyjątkiem zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę (Studium, s. 116). Z treści skargi nie wynika, by skarżący uzyskał dla wskazanych nieruchomości prawomocne pozwolenie na budowę. Organ w odpowiedzi na skargę jednoznacznie zaznaczył, że takie pozwolenie nie zostało wydane, przez co nie istniały podstawy do odstępowania od przewidzianego w Studium zakazu zabudowy. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W związku z powyższym organ gminy projektując i uchwalając plan miejscowy nie ma możliwości przyjęcia przeznaczenia czy sposobu zagospodarowania, który kolidowałby z dyrektywami określonymi w studium. W okolicznościach sprawy dopuszczenie w ramach MPZP zabudowy w obrębie terenów rolniczych oznaczałoby niezgodność MPZP ze Studium, a w konsekwencji naruszenie art. 9 ust. 4 upzp. Kwestionowanie przez skarżącego wprowadzonego w ramach MPZP zakazu zabudowy stanowi w istocie polemikę z ustaleniami obowiązującego Studium. Tym samym skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. W orzecznictwie wskazuje się na dopuszczalność kwestionowania uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przez osobę, której interes prawny naruszają postanowienia takiej uchwały. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 upzp studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej (zob. wyrok NSA z 31 V 2017 r., II OSK 2298/15, publ. CBOSA). Właśnie wskazane relacje systemowe powodują, że w obecnych uwarunkowaniach niemożliwe jest uwzględnienie skargi na MPZP. Wyrok stwierdzający częściową nieważność planu miejscowego zgodnie z żądaniem skargi nie może bowiem prowadzić do stanu, w którym plan miejscowy przestanie spełniać warunek zgodności ze studium. Sąd nie ma natomiast możliwości objęcia kontrolą studium przy okazji rozpatrywania skargi na plan miejscowy. Wykraczałoby to bowiem poza "granicę sprawy" w rozumieniu art. 135 ppsa. Dla oceny legalności MPZP nie ma natomiast znaczenia, jakie wrażenie skarżący odnosi analizując nagrania z sesji organu stanowiącego. Jak wyżej wyjaśniono, podstawa do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego wystąpi wyłącznie w przypadku stwierdzenia którejś z przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 upzp. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.