II SA/Wr 423/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] we W. o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 27 kwietnia 2021 r. nr 1045/2021 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. [...] we W. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2022 r., nr 366/2022 w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym postanawia: odmówić wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia z dnia 27 kwietnia 2021 r., nr 1045/2021.

Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. [...] we W. (dalej: strona skarżąca, skarżąca, Wspólnota) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: organ) z dnia 30 marca 2022 r. (nr 366/2022) utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Wrocławia (dalej: PINB) z dnia 16 lutego 2022 r. (nr 1045/2021) w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r., II SA/Wr 423/22 tut. Sąd odmówił wstrzymania zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 21 lipca 2022 r. strona skarżąca wniosła o wstrzymanie decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2021 r., (nr 1045/2021) nakazującej usunięcie zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu poprzez wykonanie robót budowlanych. We wniosku pełnomocnik strony skarżącej wyjaśnił, że uzyskane już po dacie złożenia skargi dokumenty, czyli zaktualizowane koszty remontu oraz odpowiedź z Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego z dnia 19 lipca 2022 r. w sprawie naboru wniosków o dotacje uzasadniają wstrzymanie wykonalności wskazanej decyzji. Co więcej, zdaniem strony skarżącej, brak wstrzymania decyzji PINB skutkować może utratą kwoty do 125 974,14zł w ramach środków z Funduszy Europejskich dla Dolnego Śląska. Jak wynika z dołączonych do wniosku dokumentów harmonogram naboru wniosków w ramach wskazanego programu zostanie opublikowany w III kwartale 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że wstrzymanie wykonania ostatecznej decyzji PINB z dnia 27 kwietnia 2021 r. (nr 1045/2021) mieści się w granicach tej samej sprawy w rozumieniu art. 61 § 3 zd. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zwrot "w granicach tej samej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a., który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także art. 134 i art. 135 p.p.s.a., które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają zbliżone ramy prawne. W związku z tym zakresem art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte będą zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli (zob. postanowienie NSA z dnia 1 grudnia 2011 r., I FZ 404/11). Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego pośrednio opowiedział się także NSA w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99. Stwierdził w niej, że zwrot "we wszystkich postępowaniach" użyty w art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wskazywał, że środki prawne, o których mowa w tym przepisie, mogą być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach danej sprawy". Chodzi zatem zarówno o postępowanie zaliczane do trybu głównego, jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego. Odnosząc się do zwrotu normatywnego "w granicach danej sprawy" NSA stwierdził, że chodzi o sprawę w ujęciu materialnym, w związku z czym o postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy będzie można mówić wówczas, gdy przedmiotem tych postępowań będzie sprawa wykazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 433 i n.). W okolicznościach sprawy należy przyjąć, że mamy do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową, co umożliwia rozpoznanie wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji PINB. Przedstawione rozważania mają istotne znaczenie, gdyż zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a. sąd może na wniosek strony skarżącej wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy. Innymi słowy, objęte ochroną tymczasową mogą być akty wydane we wszystkich postępowaniach w granicach tej samej sprawy. Zgodnie jednak z orzecznictwem wstrzymanie wykonania decyzji wydanych w innym postępowaniu prowadzonym w granicach tej samej sprawy, na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. może nastąpić, jeżeli skarżący złoży wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej do sądu decyzji i gdy istnieją podstawy do wstrzymania wykonania tej decyzji (por. postanowienie NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt II OZ 1227/05, LEX nr 860044). W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, gdyż postanowieniem z dnia 5 lipca 2022 r. tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że nie było podstaw do udzielenia ochrony tymczasowej tej decyzji. Konsekwentnie brak jest także podstaw do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej PINB z dnia 27 kwietnia 2021 r. podjętej w granicach tej samej sprawy. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że rozpoznając wniosek strony skarżącej o wstrzymanie decyzji PINB nakazującej usunięcie nieprawidłowości obiektu budowlanego przy ul. S. [...] we W., w kontekście przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Celem instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji jest zapewnienie stronie skarżącej ochrony tymczasowej w toku sądowej kontroli skarżonego aktu przed następstwami wadliwych aktów lub czynności organów administracji publicznej, których wykonanie może doprowadzić do wyrządzenia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Co istotne, przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania aktu nie są jakiekolwiek skutki i jakakolwiek szkoda, ale szkoda i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu (zob. postanowienia NSA: z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II GZ 336/15 i z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 599/15, publ. CBOSA). Przyjmuje się przy tym, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 352/06; postanowienie NSA z 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt II OZ 752/14 – publ. CBOSA). Z powyższego wynika, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest odstępstwem od zasady, a w konsekwencji tego przesłanki uzasadniające wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu nie powinny być interpretowane rozszerzająco. Pozostawienie przez ustawodawcę uznaniu sądu zasadności wstrzymania aktu wiąże się w związku z powyższym z koniecznością uzasadnienia przez stronę skarżącą wniosku wykazującego potrzebę wstrzymania wykonania aktu, zwłaszcza, że na tym etapie postępowania sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi. W realiach niniejszej sprawy, podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności nie wskazują na prawdopodobieństwo spowodowania trudnych do odwrócenia skutków w wyniku wykonania zaskarżonej decyzji ani też na prawdopodobieństwo wyrządzenia znacznej szkody. Dokonanie wydatkowania środków finansowych celem wykonania decyzji administracyjnej nie ma charakteru nieodwracalnego. Skarb Państwa ponosi bowiem odpowiedzialność odszkodowawczą za szkody wyrządzone decyzją niezgodną z prawem. Należy pamiętać, że w art. 61 § 3 p.p.s.a. chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie do stanu pierwotnego (zob. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ. CBOSA). Niebezpieczeństwa wyrządzenia szkody tego rodzaju we wniosku nie wykazano, ograniczając się do powołania przedstawionych wyżej okoliczności. Strona skarżąca powołała we wniosku o wstrzymanie zaskarżonej decyzji również okoliczności mogące jedynie potencjalnie wystąpić w przyszłości wskutek wykonania decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie. Taką okolicznością jest potencjalna możliwość uzyskania finansowania przez stronę skarżącą w ramach środków europejskich. Jak wynika z przedstawionych przez stronę skarżącą dokumentów w III kwartale 2022 r. zostanie opublikowany wyłącznie harmonogram naborów wniosków w ramach Funduszy Europejskich dla Dolnego Śląska 2021-2027 i dopiero na tej podstawie zostaną określone terminy oraz zakres projektów, które mogą być finansowane z tych środków. Argument strony skarżącej dotyczący tego, że w wyniku wykonania decyzji PINB utraci ona potencjalną dotację ze środków europejskich nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika bowiem z tego co podała strona skarżąca harmonogram naboru wniosków w ramach Funduszy Europejskich dla Dolnego Śląska 2021-2027 ma być dopiero zatwierdzony, co w sposób oczywisty wydłuży czas wykonania nałożonych obowiązków. Oznacza to, że strona skarżąca uzależnia wykonanie nałożonych obowiązków od zdarzenia przyszłego i niepewnego. Abstrahując od powyższych argumentów nie można tracić z pola widzenia, czemu ma służyć nakaz usunięcia zagrożenia i nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. S. [...] we W. Nakaz wykonania określonych w decyzji objętej wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych został wydany w związku z nieodpowiednim stanem technicznym budynku przy ul. S. [...] we W. Stwierdzono m.in., że zły stan pokrycia dachu z dachówki ceramicznej może zagrażać bezpieczeństwu osób znajdujących się w otoczeniu obiektu, ze względu na możliwość odpadnięcia niestabilnych, obluzowanych elektów pokrycia. Uznać zatem należy, że właśnie wstrzymanie decyzji PINB mogłoby nieść ryzyko wystąpienia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia lub wręcz nieodwracalnych skutków, ze względu na choćby potencjalne zagrożenie zdrowia ludzi spowodowane nienależytym stanem technicznym budynku. Zatem przychylenie się do wniosku strony skarżącej i wstrzymanie decyzji PINB rodziłoby skutek w postaci akceptacji takiej sytuacji przez Sąd. Podsumowując żadna z przesłanek mogących uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie została przez stronę skarżącą wykazana. Wobec tego wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Mając na względzie wszystkie powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.