II SA/Wr 40/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 marca 2021 roku sprawy ze sprzeciwu K. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2020 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz skarżącego K. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

K. K. (dalej: "wnoszący sprzeciw") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. (dalej: SKO lub Kolegium) z [...].11.2020 r., którą uchylono decyzję Burmistrza W. z [...].08.2020 r., odmawiającą ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym na części działek nr [...], [...], obręb C. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że wnioskiem z [...].07.2018 r. A sp. z o.o. zwróciła się o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia pod nazwą: "budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [....] wraz z przyłączem energetycznym", planowanego do realizacji na terenie części działek nr [...], [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrz W. decyzją z [...].10. 2018 r. ustalił na rzecz spółki warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W wyniku rozpoznania złożonego przez spółkę odwołania, SKO w L. decyzją z [...].03. 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując sprawę Burmistrza W. decyzją z [...].10. 2019 r. odmówił ustalenia na rzecz spółki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla terenu część działki nr [...], [...] dla objętej wnioskiem inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania spółki, SKO w L. decyzją z [...].12.2019 r. ponownie uchyliło decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Następnie po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Burmistrza W. decyzją z [...].03.2020 r. odmówił po raz drugi ustalenia na rzecz spółki lokalizacji spornej inwestycji celu publicznego. Także to rozstrzygnięcie zostało zakwestionowane przez spółkę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Kolegium wydało w dniu [...].05.2020 r. kolejną decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., którą uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę Burmistrz W. decyzją z [...].08.2020 r., odmówił ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji ze względu na sprzeciw mieszkańców. W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że odmawiając wydania pozytywnej dla spółki decyzji miał na uwadze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym m.in. wymagania ochrony zdrowia, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności oraz informacje zawarte w piśmie mieszkańców, którzy stwierdzili, że będą blokować wszelkimi sposobami planowaną inwestycję. Spółka oprotestowała w drodze odwołania opisane rozstrzygnięcie. Zarzuciła w nim organowi I instancji rażące naruszenie prawa, w tym art. 56 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, pomimo, że jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami; art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności, polegające na wydaniu decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawnych; art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji rażąco naruszającej prawo, co stoi w jawnej sprzeczności z nałożonym na organ administracji obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Rozpoznając wniesione odwołanie na tle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, SKO w L. wydało opisane na wstępie rozstrzygnięcie. Przedstawiając mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ odwoławczy wskazał, że powodem odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być brak zgody innych niż inwestor stron postępowania. Zarzucił organowi I instancji, że ten w dalszym ciągu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, gdyż nie ustalił istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych dla oceny wnioskowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 56 u.p.z.p. takiej ocenie podlegać ma legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu. Brak jest natomiast podstaw prawnych do oceny celowości, czy też słuszności realizacji inwestycji celu publicznego. W okolicznościach niniejszej sprawy organ pierwszej instancji winien przede wszystkim wyjaśnić, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym celu powinien zgromadzić wyczerpujący materiał dowodowy, a następnie przeanalizować go z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej. Kolegium zwróciło uwagę, że do wniosku inicjującego postępowanie inwestor dołączył opracowanie pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym jego autor dokonał ustaleń w zakresie zaliczenia planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nadto w piśmie z [...].11.2020 r. pełnomocnik inwestora złożył dodatkowe wyjaśnienia dotyczące planowanej inwestycji, w tym dotyczące maksymalnego tiltu planowanych do zastosowania anten oraz przedstawił stanowisko w zakresie kumulacji oddziaływań. Obowiązkiem organu I instancji było więc przeprowadzenie oceny zebranych dokumentów w aspekcie tego, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 lub § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji zlecił wykonanie opinii dotyczącej kwalifikacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Kolegium stwierdziło, że dokument ten nie uwzględnił późniejszych informacji przekazanych przez pełnomocnika inwestora w piśmie z [...].07.2020 r. Dalej Kolegium przyznało, że w sprawie znane są podstawowe parametry planowanej inwestycji, takie jak wysokość wieży kratowej, na której będą zainstalowane cztery anteny sektorowe oraz podano pasma i EIRP, jak również azymuty poszczególnych anten oraz maksymalny i minimalny tilt dla poszczególnych anten. Niewątpliwie na podstawie tych danych można ustalić moc anten, a następnie określić, czy w odległości wskazanej w rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Ponadto, powołując się na wybrane tezy orzeczeń sądów administracyjnych, Kolegium zwróciło uwagę na problematykę dotyczącą oddziaływania pola elektromagnetycznego w aspekcie uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. W ten sam sposób zasygnalizowało kwestię dotyczącą nakładania lub nachodzenia się wiązek w aspekcie możliwości przekroczenia dopuszczalnych poziomów mocy promieniowania anten i w tym zakresie wskazało na zasadność sumowania parametrów danego przedsięwzięcia. Podzielając w tym zakresie stanowisko wynikające z orzecznictwa sądowego, Kolegium stwierdziło konieczność wyjaśniania przez organ I instancji kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego. W tym celu wskazał na możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, której celem będzie udzielenie odpowiedzi, czy zasięg oddziaływania anten nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Dopiero tak zgromadzony materiał dowodowy będzie dawał podstawę organowi I instancji do dokonania oceny, czy dla wnioskowanego przedsięwzięcia istnieje, czy też nie istnieje konieczność przedłożenia decyzji środowiskowej, czemu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., winien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji szczegółowo przestawiając swoje stanowisko w sprawie. Za wymagające wyjaśnia Kolegium uznało również sprawdzenie, czy planowana inwestycja, ze względu na wysokość wieży kratowej, będzie stanowić negatywną dominantę w terenie i tym samym nie zastanie naruszony przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę na znaczenie właściwego sformułowania treści decyzji w aspekcie późniejszego jej wykonywania. Nadto Kolegium stwierdziło, że prowadząc ponownie postępowanie organ winien przesłać nowy projekt decyzji do organów uzgadniających, w myśl art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium postępowanie wyjaśniające w opisanym zakresie nie mogło zostać konwalidowane w trybie art. 136 k.p.a., gdyż takim działaniem organ naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie mógł bowiem badać wskazanych zagadnień, po raz pierwszy, w drugiej instancji. K. K. w sprzeciwie wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. Zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu I instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. Wnoszący sprzeciw podniósł, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną, ponieważ podnoszone wątpliwości mógł wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. W szczególności wnoszący sprzeciw uznał za nieprawidłowy pogląd organu drugiej instancji dotyczący braku wyjaśnienia kwestii wymogu legitymowania się przez inwestora decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach i w tym celu wystąpienia o sporządzenie opinii biegłego. Skarżący zwrócił uwagę, że w tej kwestii organ I instancji zlecił już wykonanie opinii, którą biegły opracował (opinia z [...].09.2019r.). We wnioskach biegły zawarł konkluzje, które jednoznacznie wyjaśniają kwestie i problemy podnoszone obecnie przez Kolegium. Poza tym wnoszący sprzeciw zwrócił uwagę, że w sprawie organ I instancji wydawał już trzykrotnie decyzję uchylaną następnie przez Kolegium. Zaskarżona decyzja jest już czwartą decyzją Kolegium w sprawie. W tym kontekście autor sprzeciwu nie zgodził ze stanowiskiem, że ewentualne uzupełnienie przez Kolegium postępowania wyjaśniającego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności. W jego ocenie, nie istnieją żadne formalne przeszkody aby zgłaszane przez Kolegium wątpliwości nie można było wyeliminować, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – w odpowiedzi na sprzeciw – wniosło o oddalenie sprzeciwu i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw zasługiwał na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznanej sprawie jest opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...].11.2020 r., którą uchylono w całości decyzję Burmistrza W. z [...].08.2020 r. o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: budowa stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] o nazwie [...] wraz z przyłączem energetycznym na części działek nr [...], [...], obręb C. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżoną do sądu decyzję podjęto na postawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej p.p.s.a., od decyzji wydanej na tej postawie, skarga nie przysługuje, jednak strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Według art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Kontrola ta ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej. Sąd nadto ocenia również wszystkie inne przesłanki, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej. Do takich przesłanek należeć będzie właściwość organu odwoławczego, kwestia ewentualnego wyłączenia organu lub jego pracownika. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że chodzi tu o takie sytuacje: a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zauważyć też należy, że wprowadzenie instytucji sprzeciwu zbiegło się ze zmienianą treść art. 136 k.p.a., na podstawie której wzmocniono merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, które nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie przypadek uzasadniający kasację decyzji organu I instancji nie wystąpił. Zgodzić się należy z wnoszącym sprzeciw, że uzasadnienie organu odwoławczego nie wykazuje okoliczności mieszczących się w katalogu przesłanek art. 138 § 2 k.p.a. Nie wynika z niego brak możliwości zastosowania przepisu art. 136 k.p.a. Nie odnosząc się do materialnoprawnej kwalifikacji wszystkich spornych elementów sprawy (z uwagi na braku prawnej dopuszczalności takiej oceny), wskazać należy, że z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że organ ten dostrzegł w decyzji pierwszej instancji uchybienia, które podlegać powinny zbadaniu (ustaleniu). Przede wszystkim Kolegium uznało, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na jednoznaczne ustalenia dotyczące kwalifikacji inwestycji do kategorii przedsięwziąć wymagających uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przyznać jednak należy rację wnoszącemu sprzeciw, że wszystkie kwestie związane z oddziaływaniem stacji bazowej, wskazane w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, pomijając ocenę merytorycznej ich trafności (np. w aspekcie konieczności sumowania parametrów przedsięwzięcia), mogą być, a ściślej rzec biorąc powinny być ocenione na etapie postępowania odwoławczego. Brak jest zatem podstaw do przeprowadzenia kolejnego postępowania na etapie pierwszej instancji w celu zweryfikowania parametrów planowanego przedsięwzięcia w aspekcie kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Podnoszone w tym zakresie zarzuty SKO są chybione i stanowią ucieczkę przed samodzielnym rozwiązaniem, jeżeli w ogóle w realiach tej sprawy istnieje taka potrzeba, zagadnień dostrzeżonych przez ten organ. W ten sam sposób należy potraktować kwestię sprawdzenia, czy planowana inwestycja nie będzie stanowić dominanty. Podkreślenia również wymaga w aspekcie kontrolowanej decyzji, że organ odwoławczy ma obowiązek stosować się do zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie reaguje na kilkukrotne uchylenie swojego orzeczenia i wydaje po raz kolejny decyzję naruszającą przepisy prawa, to obowiązkiem organu odwoławczego jest podjąć próbę wydania decyzji merytorycznej i zakończenia tej sprawy (nie przesądzając w tym miejscu kierunku merytorycznego rozstrzygnięcia). W rozpoznawanej sprawie postępowanie toczy się od 2018 r. i w tej sprawie organ odwoławczy już trzykrotnie uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi, uzasadniając w podobny sposób każdą z wydanych decyzji kasacyjnych. W sytuacji, gdy zdaniem SKO organ I instancji po raz kolejny uchyla się od realizacji wytycznych wskazanych w decyzjach kasacyjnych, zarówno co do określonych uzupełniających czynności procesowych, jak i interpretacji prawa materialnego, Kolegium winno dążyć do załatwienia sprawy i wydania decyzji merytorycznej, stosując środki przewidziane w art. 136 k.p.a. W tym trybie powinno zwrócić się do powołanego w sprawie biegłego aby ten ustosunkował się do informacji przekazanych przez inwestora w lipcu 2020 r. Brak jest także prawnych przeszkód aby projekt decyzji nie mógł być zaopiniowany na etapie postępowania odwoławczego. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniło jej uchylenie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku). Rozpoznając ponownie sprawę SKO w L. zobligowane jest zastosować się do wytycznych wynikających z niniejszego uzasadnienia wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.