II SA/Wr 343/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wykonanej budowy - obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną sprzeciwem decyzją (z dnia [...] Nr [...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] (znak:[...]) nakazującą D. C., M. C. oraz J. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej budowy – obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej, oznaczonego według załącznika do protokołu z dnia 9 maja 2018 r. numerem [...] o powierzchni zabudowy 11,31 m2, zlokalizowanego na terenie posesji w miejscowości S. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] bez stosownego zgłoszenia i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił m.in., że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w toku prowadzonego postępowania ustalił, że przedmiotowy obiekt to wolnostojąca konstrukcja drewniana, posadowiona i utwierdzona w gruncie o powierzchni zabudowy wynoszącej 11,31 m2, posiadająca dach płaski, jednospadowy, pokryty płytą falistą. Organ pierwszej instancji ustalił też, że obiekt pełni funkcję obiektu gospodarczego i został wybudowany około 2012/2015 roku "bez stosownej zgody budowlanej tj. zgłoszenia zamiaru wykonania komentowanego przedsięwzięcia". Ponadto organ odwoławczy podał, że konstrukcja ścian obiektu jest wykonana z materiałów w postaci krawędziaków drewnianych, ciętych tartacznie o przekroju uśrednionym dla potrzeb oględzin, wynoszącym około 12 cm x 12 cm. Konstrukcja dachu wykonana jest z desek i elementów pochodzących z rozbiórki tzw. drewnianych palet transportowych, używanych do przewozu materiałów budowlanych. Z oględzin wynika, że pewna ilość drewnianych palet została rozebrana, a pozyskany materiał został wbudowany jako konstrukcja dachu. Powyższe stanowi również brak możliwości dokonania oceny technicznej konstrukcji dachu, gdyż zastosowane i wbudowane materiały budowlane pochodzą z rozbiórki innych elementów, które nie mają zastosowania w budownictwie jako materiał nośny, czy konstrukcyjny, a w szczególności nie jest możliwy do wbudowania jako konstrukcja nośna dachu. Z oględzin wynika, że konstrukcja dachu budynku jest ugięta do wnętrza obiektu. Świadczy to o niestabilności zabudowanej konstrukcji, która pod wpływem ciężaru własnego oraz pokrycia dachowego ulega destabilizacji. Poszycie ścian i dachu wykonane jest z desek drewnianych, płyty wiórowej oraz z papy. Niniejszy obiekt został zlokalizowany na terenie działki nr [...] w nieprzepisowych odległościach od granicy działki posesji nr [...] przy ul. [...] na terenie działki nr [...] i [...]. Obiekt jest samowolą budowlaną. Jego konstrukcja nośna jest utwierdzona w gruncie na stałe za pomocą stóp betonowych. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, iż wykonane przedsięwzięcie nie spełnia warunków technicznych, zaś inwestorzy nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ostatni wniosek, w ocenie organu powiatowego wynika z tego, iż nieruchomość na której wykonano sporną inwestycję znajduje się w zasobach Skarbu Państwa - Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (KOWR), który pismem z dnia 15 marca 2019 r. nie wyraził zgody na pozostawienie trzech budynków gospodarczych na terenie działki nr [...] w S. Dodatkowo organ orzekający wyjaśnił, że podczas kontroli przedmiotowego obiektu przeprowadzonej w dniu 9 października 2018 r. ustalono, że został on wykonany około 2012 r. przez M. C. i G. C. oraz, że J. K., G. C. i D. C. w dniu 30 maja 2019 r. oświadczyli, że poczuwają się do odpowiedzialności za samowolną budowę spornego obiektu. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, motywując podjęte w sprawie orzeczenie wyjaśnił, że art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, tj. budowa obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo Budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Z kolei w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 - budowa, o której mowa m.in. w art. 29 ust. 1 pkt 1a-2b. W przypadku braku dokonania zgłoszenia organ nadzoru budowlanego winien wdrożyć procedurę legalizacyjną określona w art. 49b Prawa budowlanego. W związku z powyższym, legalizacja ww. obiektu na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów jest niemożliwa z tego powodu, iż inwestorzy wykonali przedmiotową inwestycję z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych. W przekonaniu organu odwoławczego inwestorzy wykonali ją niezgodnie z zasadami wiedzy i sztuki budowlanej. Mając to na uwadze, rozbiórka tejże inwestycji stanowi jedyne rozwiązanie, które doprowadzi do stanu zgodnego z prawem, bowiem na kanwie analizowanego stanu prawnego powstało niedające się naprawić naruszenie prawa. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego zasadnie ustalił krąg osób zobowiązanych do rozbiórki spornego obiektu budowlanego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że prawidłowe określenie podmiotów zobowiązanych do rozbiórki obiektu budowlanego jest - obok precyzyjnego określenia obiektu objętego postępowaniem - kluczową kwestią podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organy nadzoru budowlanego w toku prowadzonego postępowania. Następnie wyjaśnił, że zgodnie z art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W pierwszej kolejności adresatem winien być inwestor, a dopiero w sytuacji, gdy nałożenie nakazu na inwestora z jakichś przyczyn nie jest możliwe, nakaz winien zostać nałożony na właściciela obiektu budowlanego. W uzupełnieniu organ orzekający wskazał, że w orzecznictwie podnosi się, iż kryterium wyboru spośród trzech wskazanych podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji, a przepis art. 52 ustawy – Prawo budowlane należy interpretować w taki sposób, aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu. Z praktycznego punktu widzenia oznacza to, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowego obiektu powinna być skierowana do tego podmiotu, który aktualnie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych. W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, iż D. C., M. C. oraz J. K. winni zostać adresatami zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, skierowanie decyzji o nakazie rozbiórki wobec ww. osób było wadliwe dlatego, że nie posiadali oni w dacie wydania decyzji takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby im na wykonanie nakazu. Opisana powyżej decyzja została zaskarżona sprzeciwem skierowanym przez Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W sprzeciwie działający imieniem strony skarżącej pełnomocnik, zaskarżając decyzję odwoławczą w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 kpa przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wskazanymi przez organ odwoławczy. Powołując się na tak sformułowany zarzut pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając sprzeciw pełnomocnik wyjaśnił m.in., że zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji wadliwie wydał decyzję kasatoryjną na podstawie art. 138 § 2 kpa, bowiem nie było przeszkód przeprowadzenia uzupełniającego postępowanie dowodowego w trybie art. 136 kpa, jeżeli DWINB powziął wątpliwości co do zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności skarżący nie zgadza się z poglądem, że nakaz rozbiórki obiektu budowlanego powinien być zawsze skierowany do inwestora, przy czym nie ma możliwości nałożenia takiego obowiązku na inwestora, który utracił tytuł prawny do obiektu budowlanego. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest przyjęty w orzecznictwie pogląd, że nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości, gdy inwestor wybudował obiekt budowlany samowolnie bez zgody właściciela nieruchomości. Argumentacja pełnomocnika została uzupełniona obszernymi fragmentami orzeczeń sądów administracyjnych obu instancji, przywołanymi w uzasadnieniu sprzeciwu. W doręczonej Sądowi w dniu 21 lipca 2020 r. odpowiedzi na sprzeciw D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie sprzeciwu podając, że wyczerpujące merytorycznie wyjaśnienie powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, natomiast treść sprzeciwu nie zawiera podstaw do jej uchylenia. Postanowieniem Sądu z dnia 29 lipca 2020 r. sprawa została przekazana do rozpoznania na rozprawie. Na rozprawie wyznaczonej na dzień 15 września 2020 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, że podtrzymuje wszystkie wnioski i twierdzenia zawarte w sprzeciwie i wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2176) oraz art. 3 § 1 powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności/z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto - poprzedzając przedstawienie motywów podjętego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że instytucja sprzeciwu od decyzji wprowadzona została do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) i obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w dziale III rozdziale 3 "a" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 64a - 64 e). W myśl art. 64a tej ustawy od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Istotne przy tym jest, że szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnymi jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji zaskarżonej sprzeciwem. Rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji określonej w art. 138 § 2 kpa. Zakres sądowej kontroli decyzji kasacyjnej ustawodawca określił w art. 64e ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powołanych przepisów wynika, że kontrola sądowa uruchomiona sprzeciwem wniesionym od decyzji kasacyjnej z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jest ograniczona do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w danej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, a poprzez to do oceny, czy organ ten nie uchylił się w sposób bezpodstawny od załatwienia sprawy co do jej istoty. Instytucja sprzeciwu służy zatem skontrolowaniu przez sąd administracyjny, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji jest rezultatem prawidłowego skorzystania przez ten organ ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem art. 138 § 2 kpa. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa (art. 151 a § 1 zd. 1 ppsa). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 ppsa). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw, nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 ppsa. Reasumując, tylko niezaistnienie w sprawie przesłanek wydania decyzji kasacyjnej przez, organ odwoławczy, będzie uprawniać sąd do uwzględnienia sprzeciwu. Mając na względzie charakter prawny instytucji sprzeciwu, wyraźnie zawężający zakres sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji, wskazać należy, że w myśl art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone Z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Istotne jest również, że decyzja kasacyjna określona w przepisie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady i nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ drugiej instancji, zawartych w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonych przede wszystkim w przepisach art. 136 i art. 138 § 1 kpa. Pogląd taki prezentowała doktryna i judykatura administracyjna jeszcze przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 kpa (np. M. Jaśkowska, A. Wróbel; kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Kraków 2000; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02). Z przedstawionych powyżej uwarunkowań prawnych wynika, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych i uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Stąd, wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 kpa, stanowiące odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji pierwszoistancyjnej. Zauważyć też należy, że wprawdzie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w zakresie prowadzenia postępowania wyjaśniającego, niemniej jednak, na podstawie art. 136 kpa może uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym zakresie. Oznacza to, że przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa nie mogą być rozpatrywane samoistnie lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 kpa, określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art, 136 kpa umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym, bądź też nie zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 kpa uznać należy za równoznaczne z naruszenie tego przepisu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., II GSK 1065/09, LEX nr 746056; wyrok WSA w Kielcach z 16 czerwca 2011 r., II SA/Ke 302/11, LEX nr 821552; wyrok WSA w Opolu z 14 czerwca 2011 r., II SA/Op 139/11, LEX nr 950782). Tym samym przyjąć należy, że zastosowanie art. 138 § 2 kpa wymaga nie tylko wykazania przez organ odwoławczy, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczne do wyjaśnienia okoliczności mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, ale także wykazanie wpływu tych okoliczności na rozstrzygnięcie. Ocena organu w tym zakresie powinna zostać przedstawiona w uzasadnieniu decyzji. Wskazanie w nim okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 kpa i zamieszczenie odpowiedniej dla nich argumentacji jest wymagana art. 107 § 3 kpa, określającym konstrukcję uzasadnienia i art. 11 kpa, w którym zawarta jest zasada przekonywania. W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając – przy zastosowaniu przepisu art. 138 § 2 kpa – zaskarżoną odwołaniem decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] nakazującą D. C., M. C. i J. K. rozbiórkę samowolnie wykonanej budowy – obiektu gospodarczego o konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy 11,31 m2, zlokalizowanego na terenie posesji w miejscowości S. przy ul. [...], na terenie działki nr [...] i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie wykazał w uzasadnieniu decyzji odwoławczej zaistnienia przesłanek określonych przez ustawodawcę dla legalnego skorzystania ze szczególnej kompetencji kasacyjnej przyznanej przepisem wskazanym w podstawie prawnej zaskarżonego orzeczenia. Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił też uwagę, że określając konieczne – w ocenie organu odwoławczego – a nie podjęte przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniające i ich zakres, organ orzekający nie wykazał braku możliwości dokonania ich w trybie art. 136 kpa przy wykorzystaniu własnej inicjatywy dowodowej. Z uzasadnienia zaskarżonej sprzeciwem decyzji wynika, że powodem zastosowania przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 kpa było uznanie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przedwcześnie i wadliwie określił adresatów nakazu rozbiórki, nie uwzględniając tego, że w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej nie posiadali oni uprawnień do władania przedmiotowym obiektem budowlanym, które pozwoliłyby im na wykonanie nakazu rozbiórki. Motywując przyjęte przy orzekaniu w sprawie stanowisko, organ odwoławczy podał – wskazując na podmioty wymienione w art. 52 ustawy – Prawo budowlane z zachowaniem ich ustawowej kolejności, że adresatem nakazów powinien być przede wszystkim inwestor, a tylko wówczas, gdy zaistnieją przyczyny powodujące niemożność skierowania do niego nakazu wykonania określonych czynności, adresatem tego nakazu powinien być właściciel obiektu budowlanego. Organ wskazał też, powołując się na orzecznictwo, że kryterium wyboru spośród trzech wskazanych podmiotów (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego) stanowi posiadanie tytułu prawnego do władania obiektem, pozwalającego na wykonanie decyzji. Sąd w składzie orzekającym w sprawie nie kwestionuje zasadności stwierdzenia, że adresatem nakazów orzekanych na podstawie art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy – Prawo budowlane powinien być ten spośród trzech ustawowo wymienionych podmiotów – inwestor, właściciel, zarządca obiektu budowlanego, który ma faktyczną możliwość wykonania nakazu, uwarunkowaną z zasady swobodnym dostępem do tego obiektu. Istotne też jest, co przyznaje organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, że przyjęta przez ustawodawcę w art. 52 ustawy – Prawo budowlane kolejność podmiotów, do których mogą być kierowane nakazy wykonania określonych decyzją czynności w trybie wskazanych poprzednio przepisów, nie jest przypadkowa i nie wynika też z kolejności alfabetycznej, ale wyznaczały ją względy racjonalne i słusznościowe. Prawidłowo też organ odwoławczy wskazuje, że zgodnie z porządkiem ustawowym w pierwszej kolejności jako adresat nakazu powinien być rozważany przez organ nadzoru budowlanego orzekający w sprawie inwestor, a dopiero stwierdzenie istnienia okoliczności, które w konkretnej sprawie powodują konieczność wyeliminowania go z ustawowego kręgu adresatów skutkuje skierowaniem nakazu do kolejnego z podmiotów wskazanych w art. 52 ustawy – Prawo budowlane, stosownie do dokonanych w sprawie ustaleń. Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego zważyć należy, że reprezentujący właściciela zainwestowanej nieruchomości Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa uczestniczył w postępowaniu jurysdykcyjnym, a w materiale sprawy brak jest podstaw do uznania, że sprzeciwia się wykonaniu nakazu przez samowolnych inwestorów, zamierza uniemożliwić im dostęp do przedmiotowego obiektu, czy też posługuje się argumentem o braku tytułu prawnego adresatów nakazu do nieruchomości gruntowej, na której posadowiono obiekt, objęty nakazem. W aktach sprawy znajduje się natomiast oświadczenie właściciela nieruchomości z dnia 15 marca 2019 r. o nieudzieleniu samowolnym inwestorom prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane i niewyrażeniu zgody na legalizację samowolnie zrealizowanego obiektu. Zdaniem Sądu, jeżeli w tych okolicznościach organ odwoławczy powziął wątpliwość, co do realnej możliwości wykonania orzeczonego nakazu przez jego adresatów – inwestorów, to powinien był uzupełnić materiał dowodowy, korzystając z uprawnienia określonego w art. 136 kpa i uzyskać stosowne oświadczenie, czy deklarację właściciela nieruchomości, określające jego stanowisko w kwestii zapewnienia inwestorom dostępu do obiektu i swobody w wykonaniu orzeczonego nakazu. W ocenie Sądu w warunkach, jakie zaistniały w rozpoznawanej sprawie D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał przesłanek warunkujących zastosowanie przy orzekaniu w postępowaniu odwoławczym przepisu art. 138 § 2 kpa i w sposób naruszający prawo skorzystał z określonej tym przepisem kompetencji kasacyjnej. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151a § 1 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnione jest treścią art. 200 i 205 § 2 wskazanej powyżej ustawy.