II SA/Wr 331/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 21 września 2023 r. sprawy ze skargi A. O. i J. W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez A. O. i J. W. (dalej – skarżące, inwestorki) jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, (dalej - DWINB, organ II instancji) z dnia 25 kwietnia 2023 r., nr 358/2023 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. W świetle przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie, kształtował się następująco. Wnioskiem z dnia 14 listopada 2022 r. I., M. i J. K. zażądali od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L., (dalej – PINB, organ I instancji), sprawdzenia legalności obiektów budowlanych posadowionych na działce nr [...] w obrębie [...] w L. Organ orzekł w sprawie postanowieniem z dnia 9 marca 2023 r., nr 20/2023, którym podając w podstawie prawnej art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 i 5, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.), oraz art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej – k.p.a.), wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego, położonego na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L. W sentencji postanowienia zawarto informację o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia oraz pouczono, że w celu uzyskania decyzji o legalizacji budynku gospodarczego, konieczne będzie wniesienie opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł. Uzasadniając wydane postanowienie organ I instancji odwołał się do przeprowadzonych oględzin działki [...] w obrębie [...] miasta L., w trakcie których stwierdzono, że na działce znajduje się wolnostojący parterowy budynek gospodarczy w całości wykonany z blachy trapezowej, posiadający dach dwuspadowy. Według oświadczenia inwestora przedmiotowy budynek został wykonany na podstawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z marca 2004 r. Starosta L.(1) przekazał PINB informację, że dokumentacja dotycząca zgłoszenia robót budowalnych, dokonanego w dniu 3 marca 2004 r., została przekazana do brakowania dokumentacji niearchiwalnej i została wybrakowana. W dniu 24 lutego 2023 r., dokonano kolejnych oględzin, w trakcie których stwierdzono, że na działce znajduje się wolnostojący parterowy budynek gospodarczy w całości wykonany z blachy trapezowej, posiadający dach dwuspadowy o wymiarach 5,10 m x 2,90 m i wysokości do kalenicy: 2,40 m. Przedmiotowy budynek posadowiony jest w odległości 3,55 m od krawędzi jezdni znajdującej się na działce nr [...], oraz 20 cm od ogrodzenia między działkami sąsiednimi nr [...] i nr [...]. Według oświadczenia współwłaściciela działki nr [...], ogrodzenie nie stoi na granicy działek, a granica znajduje się ok. 2,0 m od budynku garażowego, położonego na działce nr [...]. Według inwestora przedmiotowy budynek wykonany został na podstawie zgłoszenia robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę z marca 2004 r. i położony jest na działkach nr [...] i [...]. PINB wyjaśnił, że w dniu 27 lutego 2023 r. skarżąca przedłożyła kopię zgłoszenia z dnia 4 marca 2004 r., dotyczącą posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem oraz posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem. Budynki o konstrukcji kontenerowej z dachami dwuspadowymi, o kącie nachylenia około 15 stopni, bez wyposażenia w instalacje. Organ zastrzegł, że na kopii zgłoszenia nie znajduje się żadne oznaczenie, świadczące o jego złożeniu w Starostwie Powiatowym w L. Przedłożono również, zaświadczenie z dnia 9 marca 2004 r., znak: [...], wydane przez Starostę L.(1) dotyczące niewniesienia sprzeciwu w sprawie posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem oraz posadowienia budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem. W zaświadczeniu zaznaczono, że budynki na działkach należy ustawić jednocześnie - ścianami zewnętrznymi bez otworów bezpośrednio na granicy. Ponadto, dołączono pismo z dnia 8 czerwca 2004 r., informujące o zakończeniu robót budowlanych związanych z posadowieniem budynków gospodarczych według stawianych wymagań. Uzasadniając orzeczenie o wstrzymaniu robót budowlanych organ I instancji przytoczył treść art. 28 ust. 1 i art. 29 Prawa budowlanego, po czym ocenił, że z treści zaświadczenia wydanego przez Starostę L.(1) z dnia 9 marca 2004 r., wynika, że w dniu 3 marca 2004 r. skarżące zgłosiły roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę - budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych na działkach nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta L., o powierzchni zabudowy wynoszącej 7,5 m² dla każdego budynku. Budynki winny być posadowione jednocześnie - ścianami zewnętrznymi bez otworów bezpośrednio na granicy w/w działek. Budynek gospodarczy będący przedmiotem postępowania, położony jest na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L., w odległości (zmiennej) od 1,04 m do 1,07 m od granicy z działką nr [...] oraz od 0,95 m do 1,25 m od granicy z działką nr [...]. Wymiary budynku to: 5,10 m x 2,90 m, a powierzchnia zabudowy wynosi 14,79 m², budynek posiada bramę garażową na całej szerokości elewacji zachodniej, okapy dachu skierowane są w kierunku działek sąsiednich. Budynek gospodarczy stanowi jedną spójną konstrukcję. Organ nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek gospodarczy położony na działce nr [...] nie jest obiektem budowlanym, którego dotyczyło zaświadczenie z dnia 9 marca 2004 r., znak: [...], wydane przez Starostę L.(1). Następnie przywołał § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U z 2022 r., poz. 1225) który mówi, że jeżeli z przepisów § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż 1) 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy; 2) 3 m w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy. Zgodnie z § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271- 273, dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej. Usytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w odległości (zmiennej) od 1,04 m do 1,07 m od granicy z działką nr [...] oraz od 0,95 m do 1,25 m od granicy z działką nr [...], wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 12 ust. 4 pkt. 1 rozporządzenia. Zgodnie z art. 29 ust. 5a Prawa budowlanego jeżeli wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1-4 Prawa budowlanego wymaga uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, inwestor występuje z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powiedzianego organ ocenił, iż budowa budynku gospodarczego przy granicy z działkami nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta L., ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych, wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ze względu na zakres wykonanych robót budowlanych należy je oceniać w świetle przepisu art. 48 Prawa budowlanego i zastosować procedurę w nim określoną. W dalszej kolejności opisano postępowanie naprawcze oraz jego tryb. Nie godząc się z zapadłym postanowieniem skarżące oprotestowały je złożonymi zażaleniami zawierającymi zbieżną treść i tożsamą argumentację. Stanowisko żalących się sprowadzało się do zanegowania prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Wskazywano na legalność wykonanych robót, na podstawie dokonanego zgłoszenia oraz dokonanie zgłoszenia zakończenia robót. Na potwierdzenie prezentowanych poglądów wskazywano na kopie dokumentów załączonych do zażaleń. Wedle żalących się po 2004 r. nie wykonywano żadnych robót budowlanych, nadto nie zgodziły się one z uznaniem inwestycji za samowolę budowlaną. Z kolei względem ewentualnych nieprawidłowości wskazywano na nieruchomość sąsiednią. W dniu 25 kwietnia 2023 r. DWINB wydał opisane na wstępie postanowienie nr 358/2023, którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W treści postanowienia przedstawiono stan sprawy oraz opisano postanowienie PINB. W ramach własnych rozważań organ II instancji przedstawił wynikający z art. 28 ust. 1 i art. 29-31 Prawa budowlanego zakres obowiązków ciążących na inwestorze przed rozpoczęciem robót budowlanych. Naruszenie wskazanych przepisów zdaniem organu, w przypadku popełnienia samowoli budowlanej powoduje konieczność wstrzymania robót w trybie art. 48 ust. 1 omawianej ustawy. Kontynuując analizę prawa materialnego organ odwoławczy omówił tryb legalizacyjny przewidziany w art. 48 ust. 1 ustawy i konieczność uiszczenia opłaty legalizacyjnej, po uprzednim złożeniu wniosku o legalizację. Względem przedmiotowej inwestycji DWINB przywołał definicję budowy zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego oraz przytoczył ustalenia poczynione przez organ I instancji w trakcie oględzin szczegółowo odnosząc się do parametrów wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego. Odnotowano także dokonanie zgłoszeń właściwemu organowi posadowienia budynków gospodarczych nietrwale połączonych z gruntem, co wynika z zaświadczenia z dnia 9 marca 2004 r" znak: [...], wydanego przez Starostę L.(1) dotyczącego niewniesienia sprzeciwu. Jednocześnie organ II instancji, po zaznaczeniu, że zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie wymaga pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia budowa wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, garaży i wiat o powierzchni zabudowy do 35 m², wskazał na uzasadnienie postanowienia PINB, gdzie organ ocenił, iż przedmiotowy budynek gospodarczy posiada wymiary 5,10 m x 2,90 m, a powierzchnia jego zabudowy wynosi - 14,79 m². Znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna wskazuje, że budynek gospodarczy stanowi jedną spójną konstrukcję, posiada bramę garażową na całej szerokości elewacji zachodniej, a okapy dachu skierowane są w kierunku działek sąsiednich. Powyższe potwierdzają także skarżące określając przedmiotowy obiekt jako "blaszane pomieszczenie", a dokonane zgłoszenia z 2004 r. dotyczyły "budynków gospodarczych"- a więc dwóch obiektów, a nie jednego. W tych okolicznościach DWINB podzielił stanowisko organu I instancji, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane są niezgodnie z dokonanym zgłoszeniem robót budowlanych z dnia 4 marca 2004 r. Skarżące wprawdzie zgłosiły roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę dotyczące budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy wynoszącej 7,5 m² dla każdego budynku, a w rzeczywistości wybudowano jeden budynek stanowiący jedną spójną konstrukcję o powierzchni zabudowy 14,79 m². Według organu przedmiotowy budynek gospodarczy nie jest obiektem budowlanym, którego dotyczyło zaświadczenie z dnia 9 marca 2004 r., znak: [...] wydane przez Starostę L.(1), a zatem powstał jako samowola budowlana. W dalszej kolejności organ odwoławczy opisał rozbieżności pomiędzy zgłoszeniem a stanem faktycznym w zakresie posadowienia budynku na nieruchomości oraz naruszenie zapisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznym poprzez lokalizację obiektu względem granic nieruchomości. W uzasadnieniu postanowienia drugoinstancyjnego znalazł się też zapis wyprowadzony z akt sprawy, że zgłoszone roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę dotyczyły budowy wolnostojących parterowych budynków gospodarczych na działce nr [...] i [...] w obrębie [...] miasta L., a wykonano jeden wolnostojący parterowy budynek gospodarczego, położony jest w całości na działce nr [...] w obrębie [...] miasta L., w odległości zmiennej (ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych) od 1,04 m do 1,07 m od granicy z działką nr [...] oraz od 0,95 m do 1,25 m od granicy z działką nr [...] w obrębie [...] miasta L. Nadto przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem w związku z tym, iż inwestorki dokonały wprawdzie skutecznego zgłoszenia tj. budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem oraz budynku gospodarczego na działce nr [...] o powierzchni 7,5 m², nietrwale połączonego z gruntem o konstrukcji kontenerowej z dachami dwuspadowymi o kącie nachylenia ok. 15 stopni, bez wyposażenia w instalacje. Zatem w konsekwencji powstał jeden budynek gospodarczy o konstrukcji blaszanej na działce nr [...] o powierzchni zabudowy 14,79 m². Końcowo DWINB ocenił przedmiotową inwestycję jako, ,,Bez wątpienia, (...), samowolę budowlaną. W sytuacji wybudowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę czy też dokonania stosownego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego zobligowany treścią art. 48 Prawa budowlanego, obowiązany był wydać wskazane w nim postanowienie. O konieczności zastosowania ww. trybu decyduje wprost wskazany przepis prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego i to niezależnie od powodów wybudowania obiektu budowlanego". W kierowanej do Sądu skardze nie zamieszczono zredagowanych wprost zarzutów skargi ani wniosków procesowych. Skarżące jednak nie zgodziły się z wydanymi postanowieniami. Wykluczyły popełnienie samowoli budowlanej podkreślając złożone w organie zgłoszenia wykonania robót. Zwróciły uwagę na wykonanie robót budowlanych ponad 19 lat temu oraz ich akceptację przez sąsiadów. Ponawiając twierdzenia zażaleń zasygnalizowano wykonanie samowolnych robót na nieruchomości sąsiedniej, przy czym postępowanie dotyczące budynków sąsiada nie wiązało się z nałożeniem kary. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie informując, że nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 z późn.zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym we wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. okolicznościach nie jest uzależnione od woli skarżącego. Nawet więc złożenie przez skarżącego wniosku o rozpoznanie takiej sprawy na posiedzeniu jawnym nie pozbawia sądu ustawowego uprawnienia do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. W niniejszym postępowaniu kontroli zostało podane opisane powyżej postanowienie DWINB z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr 358/2023 utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia 9 marca 2023 r., nr 20/2023 w sprawie wstrzymania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, który reguluje kwestię tzw. samowoli budowlanej. Zgodnie z nim organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei w myśl ust. 3 przywołanego przepisu w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie organy obu instancji uznały za zasadne prowadzenie postępowania w trybie przywołanego przepisu kwalifikując wykonane roboty jako samowolę budowlaną. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym kwalifikacja prawna dokonana przez organy nie znajduje potwierdzenia w zebranym dotychczas materiale aktowym i w istocie w chwili obecnej okazuje się ona co najmniej przedwczesna. Regulacje prawnomaterialne, na co zresztą zwracały uwagę organy w toku postępowania, poza sytuacjami braku konieczności dokonywania przez inwestora poczynań formalnych, przewidują konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót właściwemu organowi. Kwalifikacja trybu działania inwestora warunkowana jest rodzajem przedsięwzięcia, zaś niedochowanie prawem przewidzianej formy skutkuje interwencją służb nadzoru budowlanego odpowiednio w oparciu o art. 48 lub art. 50 i następne Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie już w trakcie czynności prowadzonych przez PINB pojawiła się kwestia zgłoszenia wykonania robót budowlanych przez inwestorki oraz zawiadomienia o ich zakończeniu. Organ I instancji wszedł w posiadanie części dokumentów istniejących w tym względzie, zaś próba pozyskania oryginałów od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej okazała się nieskuteczna, bowiem Starosta L.(1) pismem z dnia 30 stycznia 2023 r. poinformował o przekazaniu zgłoszeń do brakowania dokumentacji niearchiwalnej. PINB, a za nim DWINB, zastosowanie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 48 Prawa budowlanego uzasadniali tym, że przedmiotowy budynek nie jest obiektem, którego dotyczyło zaświadczenie, (str. 3 postanowienia PINB i str. 5 postanowienia DWINB). Mając na względzie zasady ogólne procedury administracyjnej wynikające choćby z art. 6, art. 7, art. 8 czy art. 9 k.p.a. należy zaznaczyć, że rolą organu jest poparcie ustaleń, w szczególności tych, które rodzą dla strony negatywne skutki prawne, wszechstronnie zebranym i ocenionym materiałem dowodowym. W badanej sprawie niewątpliwie odnośnie zgłoszenia istnieje zaledwie szczątkowy materiał dowodowy, który jednakże, wobec istnienia na kopiach dokumentów pieczęci organów, uprawdopodabnia czynności skarżących poprzedzające proces inwestycyjny. Dodatkowo na kopii zgłoszenia z dnia 4 marca 2004 r. stanowiącej załącznik do pisma strony z dnia 27 lutego 2023 r., (karta nr 9 akt administracyjnych), znajduje się zapis ,,Połączyłyśmy budynki kontenerowe w jeden budynek stwarzając bryłę architektoniczną do ogrodu kwiatowego". Nie wiadomo kiedy ów zapis został dokonany, a także czy przyjmujący zgłoszenie organ go zaakceptował. Z akt nie wynika, aby organy nadzoru budowlanego dysponowały choćby szkicem planowanego zamierzenia. W tym stanie rzeczy teza o jednoznacznym wykluczeniu tożsamości obiektów objętych zgłoszeniem z faktycznie istniejącymi na nieruchomości nie została w sposób adekwatny udokumentowana. Co prawda organy obu instancji wskazując na odległość obiektu od granic nieruchomości oraz jego cechy konstrukcyjne, w tym powierzchnię, wskazują na konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, jednakże stanowi to swoistego rodzaju analizę następczą, bez położenia właściwego ciężaru dowodowego na stan sprawy w chwili dokonywania zgłoszenia i przyjmowania zgłoszenia zakończenia robót. Poza sferą procesową Sąd w składzie orzekającym uznał, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia, właśnie ze względu na uchybienia proceduralne, naruszają także przepisy prawa materialnego. Niesprzecznie procedura legalizacyjna prowadzona w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest odmienna od legalizacji poczynań inwestora w oparciu o art. 50 i następne omawianej ustawy. Wskazane normatywy dotyczą przy tym odmiennych stanów faktycznych, gdyż art. 48 ma zastosowanie w przypadku budowy obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Z kolei art. 50 i następne Prawa budowlanego stosuje się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f omawianej ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się problem przyjęcia właściwej podstawy prawnej w sytuacji, gdy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lecz przekroczył jego zakres, albo też zgłoszono inwestycję, na którą należało uzyskać pozwolenie na budowę. Zasadniczo pierwotnie pojawił się pogląd, że jeżeli strona zgłosiła wykonanie robót budowlanych objętych w rzeczywistości obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli, podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego. Aktualnie Naczelny Sąd Administracyjny w większości orzeczeń, przykładowo w wyroku z dnia 5 lipca 2023 r., sygn. akt II OSK 2613/20 stoi na stanowisku, że ,,Fakt skutecznego zgłoszenia robót właściwemu organowi, a następnie przekroczenie zakresu zgłoszenia, nie może bowiem stanowić podstawy do zarzucenia inwestorce działania w warunkach samowoli budowlanej", patrz Lex nr 3593575. W podobnym tonie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 maja 2023 r., sygn. akt II OSK 363/22 przyjmując, że ,,Zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyklucza twierdzenie, że roboty budowlane były wykonane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba, że zamiarem inwestora było obejście prawa polegające na wystąpieniu ze zgłoszeniem robót budowlanych, chociaż wiedział on, że zgłaszana inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę", Lex 3577742. Orzecznictwo sądowoadministracyjne nie pozostawia jednak wątpliwości, że samo dokonanie zgłoszenia pozbawia służby nadzoru budowlanego możliwości interwencji i przeprowadzenia postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Jak trafnie ujął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 1250/20 ,,To, że organ nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbiórki ogrodzenia i budowy nowego, nie oznacza automatycznie legalności prowadzonych prac budowlanych. Organ nadzoru budowlanego sprawdza na każdym etapie postępowania czy realizacja obiektów budowlanych jest zgodna ze sztuką budowlaną oraz dokonanym zgłoszeniem. Roboty budowlane wykonane niezgodnie ze zgłoszeniem uzasadniają ingerencję organu nadzoru budowlanego", patrz Lex nr 3572663. W świetle orzecznictwa przyjdzie zauważyć, że inwestorki dokonały zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych i dokonały zgłoszenia ich zakończenia. Faktu tego organy obu instancji nie kwestionują, a nawet odnotowują go w treści uzasadnień wydanych postanowień. Jednakże po podjęciu nieskutecznej próby uzyskania oryginałów dokumentów dotyczących zgłoszenia PINB w L. wdrożył postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego uznając inwestycję za zrealizowaną w warunkach samowoli budowlanej. Dotychczas zebrany materiał dowodowy, w ocenie Sądu, nie daje jednak podstaw do pominięcia zgłoszenia, co kwalifikuje inwestycję jako przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Nie tracąc z pola widzenia sygnalizowanych wyżej tez Naczelnego Sądu Administracyjnego, trudno z uzasadnień postanowień wyprowadzić pogląd, aby organy potwierdziły zamiar inwestorek obejścia prawa. Skoro tak, to brak było podstaw do zarzucenia im samowoli budowlanej i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy. Wobec powiedzianego doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej oraz prawa materialnego, gdyż dotychczasowe ustalenia organów nie uprawniały do wdrożenia procedury legalizacyjnej w trybie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Przystępując do ponownego rozpoznania sprawy, a takiej potrzeby Sąd nie kwestionuje, PINB uwzględni stanowisko Sądu wyrażone powyżej. Mając to na uwadze orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach, (pkt II sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi oraz konieczność orzeczenia przez Sąd o kosztach z urzędu, mimo braku w tym zakresie wniosku skargi, gdyż orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, a skarżące nie były reprezentowane przez pełnomocnika świadczącego zawodowo pomoc prawną.