II SA/Wr 31/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Władysław Kulon Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Ewa Dworzyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Z. D.i B.D. na postanowienie D.Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we . z dnia .... w przedmiocie odmowy udostępnienia akt postępowań administracyjnych I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - na rzecz adwokata M.M. - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu łączną kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100), stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) wraz z podatkiem VAT w kwocie 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych 20/100).

Decyzją z dnia 5.11.2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Złotoryi nakazał W. W. rozbiórkę gołębnika – komórki wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia. Decyzję doręczono m.in. B.D., zamieszkującemu w sąsiedniej nieruchomości. Według protokołu oględzin z dnia 25.11.2004 r. inwestor wykonał nakaz w całości. W dniu 26.11.2004 r. inwestor dokonał zgłoszenia budowy, zaś w dniu 18.01.2008 r. rozbudowy gołębnika. Zgłoszenia te zostały przyjęte przez Starostę bez sprzeciwów. Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wr 28/11 tut. Sąd oddalił skargę Z. D. i B. D. na bezczynność organu nadzoru budowlanego w przedmiocie wybudowania gołębnika. Jak wynika z wyroku w 2006 r. skarżący zwrócili się do tego organu o interwencję w związku z wybudowaniem gołębnika i w 2009 r. uzyskali pisemną odpowiedź zawierająca informację na temat dokonanych zgłoszeń i pouczenie o właściwości sądu powszechnego w sprawie szkód wywołanych przez gołębie. W kolejnym piśmie z 2010 r. organ wskazał, że skarżący nie są stronami w sprawie budowy i rozbudowy objętych zgłoszeniami. Sąd wyjaśnił, że z uwagi na istotę zadań organu nadzoru budowlanego, postępowanie administracyjne w sprawie legalności obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu. Przed wszczęciem postępowania organ może dokonać czynności kontrolne, także na skutek informacji pochodzących od określonych osób. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowlanego powinien powiadomić o tym te osoby. Taka właśnie sytuacja miała miejsce w nin. sprawie. Skoro nie nastąpiło wszczęcie postępowania, nie było podstaw do stosowania art. 61 § 4, art. 35 i 36 oraz art. 104 k.p.a., zaś organ nie był bezczynny. Postanowieniem z dnia 27.05.2013 r. Powiatowy Inspektor na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił skarżącym udostępnienia akt budowy i rozbudowy gołębnika. Organ odwoławczy postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu wprawdzie postępowanie w sprawie rozbiórki gołębnika w 2004 r. toczyło się z urzędu, to jednak z udziałem skarżącego i należało szerzej uzasadnić ocenę, że skarżący nie był stroną tego postępowania. W dniu 17 lipca 2013 r. wpłynął do organu pierwszej instancji wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli gołębnika. Do wniosku organ ten odniósł się na piśmie. W dniu 26.07.2013 r. skarżący sprecyzowali wniosek o udostępnienie akt przez wskazanie, że dotyczy on "wszystkich postępowań jakie były prowadzone przez PINB w Z. w sprawie obiektu budowlanego – gołębnika". Postanowieniem z dnia 1.08.2013 r. organ pierwszej instancji na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania na żądanie skarżących w sprawie budowy i rozbudowy gołębnika. Kolejno organ ten postanowieniem z dnia 5.08.2013 r. na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił skarżącemu wglądu do akt administracyjnych w sprawie samowolnego wykonania gołębnika (z 2004 r.) i rozbudowy gołębnika (z 2008 r.) z powodu braku przymiotu strony. Według uzasadnienia skarżący zgłasza szkody wyrządzane przez gołębie, czyli roszczenia cywilnoprawne (art. 415 k.c., art. 222 § 2 w zw. z art. 144 k.c.). Z samego faktu sąsiedztwa działek nie wynika jeszcze posiadanie przez skarżącego przymiotu strony (art. 28 k.p.a.). Doręczenie skarżącemu decyzji o rozbiórce było bezpodstawne (por. wyrok NSA z 8 lipca 1999 r. Lex nr 47903). Postanowieniem również z dnia 5.08.2013 r. organ ten odmówił udostępnienia tych akt Z.D.j z powodu braku przymiotu strony. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca powołała się na interes prawny przysługujący zgodnie z art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane. Organ wyjaśnił, że przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie miał znaczenia w sprawie stosowania przez nadzór budowlany art. 49 b tej ustawy. Wobec wykonania nakazu rozbiórki wygasły wszelkie obowiązki lub uprawnienia związane z samowolą budowlaną. Nie można wskazać normy prawa materialnego, z której obecnie skarżąca mogłaby wywieść przymiot strony. Rozbudowa gołębnika w oparciu o zgłoszenie nie narusza przepisów, w tym regulujących wymaganą odległość od nieruchomości skarżącej. W aktach administracyjnych znajduje się notatka z dnia 1.04.2007 r. z której wynika, że tego dnia udostępniono obojgu skarżącym akta postępowania w sprawie rozbiórki gołębnika. Oboje skarżący złożyli jednym pismem zażalenie na oba postanowienia. W zażaleniu twierdzili o posiadaniu przymiotu strony, gdyż są właścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się gołębnik. W latach 2008-2009 organ pierwszej instancji kierował do skarżących pisma jako do stron, podobnie organ odwoławczy. Starosta również uznał ich za strony i udostępnił im akta budowy i rozbudowy gołębnika. Według skarżących, skoro stado gołębi niszczy ich ogródki i zanieczyszcza ich nieruchomość oraz utrudnia korzystanie z niej, to posiadają interes prawny w sprawach dotyczących gołębnika. Zaskarżonym postanowieniem organ utrzymał w mocy postanowienie odmawiające skarżącej udostępnienia akt. W ocenie organu, z treści art. 16 § 1 i art. 110 k.p.a., wynika, że oznaczenie kręgu stron w ostatecznej decyzji administracyjnej jest wiążące. Złożenie wniosku o udostępnienie akt przez inny podmiot uzasadnia stosowanie art. 74 § 2 k.p.a. Dostęp do akt podmiot taki może uzyskać na podstawie ustawy z dnia 6.09.2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Skarżąca nie została uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją z 2004 r. Znajdujące się w aktach dokumenty powstałe po wydaniu tej decyzji, nie zostały zgromadzone w ramach postępowania administracyjnego i nie ma do nich zastosowania art. 73 k.p.a. W skardze do sądu administracyjnego oboje skarżący twierdzili, że w sprawach budowy i rozbudowy gołębnika są stronami, co wynika z art. 28 k.p.a. i art. 28 ustawy Prawo budowlane. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie w dołączonych dokumentach (kserokopia mapy geodezyjnej, postanowienia o przekazaniu według właściwości pism skarżących, postanowienie z art. 37 § 2 k.p.a. i zawiadomienia z art. 36 § 2 k.p.a., notatka z udostępnienia skarżącym akt w 2007 r. (zawiadomienie o kontroli obiektu, dowód udostępnienia akt przez starostę). Na rozprawie skarżący dołączyli kserokopię aktu notarialnego z dnia 15.11.1995 r. sprzedaży na ich rzecz nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. prawo wglądu w akta sprawy ma strona, przy czym prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Niewątpliwie rację ma organ, że dopuszczenie danego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony, w okresie po zakończeniu postępowania tworzy moce domniemanie, że przymiotu tego nie utracił. Nie oznacza to, że wydanie ostatecznej decyzji utrwala zakres podmiotowy sprawy, zatem jest niezmienny i wyłącza dopuszczalność badania, czy podmiot dopuszczony uprzednio do udziału nie utracił tego przymiotu (przykładowo, gdyby nastąpiło zbycie nieruchomości przez właściciela nieruchomości sąsiedniej, na tej m.in. podstawie uznawanego za stronę w dacie wydania decyzji). Istotna jest również potrzeba wglądu w akta sprawy postępowania ostatecznie zakończonego, szczególnie gdy wnosi o to podmiot nie biorący w nim udziału. W nin. sprawie o prawo wglądu w akta takiego postępowania ubiegała się skarżąca w oparciu o twierdzenie, że jako właścicielka nieruchomości przylegającej do nieruchomości, na której znajduje się określony obiekt budowalny, podlega oddziaływaniu związanemu ze sposobem korzystania z tego obiektu. Nie przytoczyła poza tym normy prawnej uzasadniającej jej interes prawny. Jest oczywiste, że przepis art. 28 k.p.a. nie tworzy takiego interesu, zaś art. 28 ust. 2 prawa budowlanego nie miał zastosowania. Nie miało znaczenia, że uprzednio organ udostępnił skarżącej akta postępowania w sprawie rozbiórki. Skarżąca nie twierdzi, że szkodzą jej oddziaływania pochodzące od rozebranego (nieistniejącego) obiektu. Oddziaływania te mają związek z legalnym i normalnym sposobem użytkowania gołębnika, nie zaś z jego stanem technicznym lub innymi cechami istotnymi według prawa administracyjnego. Trafnie więc zwrócono skarżącej uwagę, że zgłasza roszczenia cywilnoprawne, do dochodzenia których właściwy jest sąd powszechny i nie jest do tego niezbędne zapoznanie się z aktami postępowania w sprawie rozbiórki. Sąd podziela również ocenę organu, że poza postępowaniem rozbiórkowym nie toczyły się inne postępowania administracyjne dotyczące gołębnika (nie miały takiego charakteru postępowania kontrolne nadzoru budowlanego lub postępowania zgłoszeniowe), zaś zgromadzone materiały czynności sprawdzających nie stanowią akt, o których mowa w art. 73 k.p.a. W orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, że w tym stanie sprawy organ powinien umorzyć postępowanie pierwszej instancji (wyrok II OSK 2679/11). Nawet podzielając ten pogląd i stwierdzając związane z tym uchybienie procesowe organu, Sąd wyraża pogląd, że nie było one istotne w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. Dlatego i zgodnie z art. 151 oraz art. 250 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. H.B.17.09.2014 r.