II SA/Wr 29/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. i D. P. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z [...] ([...]) D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej jako "DINGiK") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania D. P. i M. P. (dalej jako "strona skarżąca") od decyzji Starosty K. z [...] ([...]) w przedmiocie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, w odniesieniu do oznaczenia użytków gruntowych w działce nr [...] położonej w obrębie D., gm. N. Jak wynika z uzasadnienia postanowienia, DINGiK stwierdził, że termin do wniesienia przez stronę skarżącą odwołania rozpoczął bieg w związku z doręczeniem decyzji w dniu 3 VII 2019 r. DINGiK zaznaczył, że z tym właśnie dniem należało stwierdzić skutek doręczenia przesyłki pełnomocnikowi strony skarżącej w trybie awizo, tj. w trybie art. 44 § 4 kpa. Termin do wniesienia odwołania upływał zatem dnia 17 VII 2019 ., gdy tymczasem pełnomocnik strony skarżącej wniósł odwołanie w dniu 9 X 2019 r. DINGiK w motywach postanowienia powołał treść m.in. art. 129, art. 127, art. 134 i art. 44 kpa. Zaznaczył, że w okolicznościach sprawy decyzję starosty należało uznać za skutecznie doręczoną w związku nieodebraniem przez pełnomocnika prawidłowo awizowanej przesyłki w terminie 14-dniowym. Wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się zwrócona przez Pocztę Polską S.A. przesyłka zawierająca kwestionowaną decyzję, zaadresowana do "M. M. - Kancelaria Adwokacka", na adres: R., D. Na kopercie znajdują się adnotacje dotyczące przesyłki: "Awizowano dnia 19-06-2019", "Awizowano powtórnie dnia 27.06.19" oraz "Zwrot nie podjęto w terminie". Natomiast na "potwierdzeniu odbioru" (przypiętym do koperty) znajdują się informacje: "Przesyłki nie doręczono w sposób określony w pkt 1, przesyłkę pozostawiono w placówce pocztowej UP D. - o czym umieszczono zawiadomienie na drzwiach adresata" oraz "Przesyłki nie doręczono gdyż: z innych przyczyn ZWROT nie podjęto w terminie". Ponadto zamieszczona została data – 5 VII 2019 i odręczny podpis. Jednocześnie z wyjaśnień udzielonych przez Pocztę Polską S.A. wynika, że zawiadomienie o pozostawieniu pisma, o którym mowa w art. 44 § 2 kpa, umieszczono "na drzwiach lokalu Kancelarii w przymocowanym do nich pudełku, ponieważ w obrębie lokalu adresatki nie ma żadnej normalnej skrzynki na listy oznakowanej nazwą Kancelarii lub numerem lokalu, w którym ta Kancelaria ma siedzibę". Ponadto wyjaśniono, że "dlatego też na formularzu zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, adnotacja o umieszczeniu zawiadomienia na drzwiach lokalu adresata jest prawidłowa. Trudno bowiem przyklejone do drzwi pudełko (jest ono wielkości zawiadomień), nazywać skrzynką oddawczą której adresatka nie posiada w żadnym innym miejscu". W konsekwencji – zdaniem DINGiK – uznać należało, że przy doręczaniu decyzji organu pierwszej instancji zachowane zostały wymogi określone w art. 44 kpa,, zaś decyzję doręczono ze skutkiem prawnym na dzień 3 VII 2019 r. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 17 VII 2019 r., gdy tymczasem odwołanie wniesiono dnia 9 X 2019 r. DINGiK oświadczył także, że strona skarżąca wraz z odwołaniem złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wobec niedochowania terminu na złożenie powyższego wniosku DINGiK postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W skardze na powyższe postanowienie, uzupełnionej pismem z 11 XII 2019 r., strona skarżąca zarzuciła: 1) naruszenie art. 80 w zw. z art. 7 kpa, poprzez wadliwe przyjęcie, iż zasadnym było zastosowanie w przedmiotowej sprawie domniemania z art. 44 § 4 kpa, podczas gdy doręczenie przesyłki, zawierającej kwestionowane orzeczenie, nie odbyło się na warunkach wynikających z art. 44 § 2 i 3 kpa; 2) naruszenie art. 58 § 1-3 kpa, poprzez jego wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy - mając na względzie dyspozycję art. 129 § 2 kpa - termin do wniesienia odwołania od spornej decyzji nie rozpoczął w ogóle swojego biegu. W konsekwencji wniesiono o uchylenie postanowienia i orzeczenie o przyjęciu odwołania do rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Rozwijając zarzuty skargi strona skarżąca pokreśliła, że decyzja starosty została stronie skarżącej doręczona dopiero dnia 3 X 2019 r. wraz z pismem udzielającym wyjaśnień co do okoliczności przyjęcia przez starostę fikcji doręczenia. Strona skarżąca zaznaczyła, że awizowana wcześniej przesyłka zawierająca decyzję starosty nie została we właściwy sposób doręczona pełnomocnikowi zaś w skrzynce oddawczej tut. Kancelarii nie pozostawiono ani awiza podstawowego ani też powtórnego, informującego o fakcie złożenia we właściwym urzędzie pocztowym w/w przesyłki. Pełnomocnik strony skarżącej opisała przy tym liczne przypadki nieprawidłowego dokonywania czynności doręczenia przez Urząd Pocztowy nr 1 w D. Zaznaczyła, że poprzednio nie kierowała stosownych reklamacji do tej placówki, albowiem sytuacje miały charakter incydentalny, zaś wadliwości w doręczaniu korespondencji nigdy nie skutkowały konsekwencjami w postaci uchybienia terminu do wniesienia środka zaskarżenia w żadnej ze spraw. Dopiero gdy okazało się, że z uwagi na niepozostawienie w skrzynce oddawczej Kancelarii awiz dot. orzeczenia merytorycznego, podlegającego zaskarżeniu, zaczęła każdorazowo przy podejmowaniu zawiadomień o możliwości odbioru korespondencji przyglądać się sposobowi awizacji przesyłek. W skardze zwrócono uwagę, że w okresie awizacji decyzji starosty (od 19 VI 2019 r. do 5 VII 2019 r.) pełnomocniczka odbierała we wskazanym Urzędzie Pocztowym inną korespondencję (zob. pismo operatora z 23 X 2019 r., znak [...]), co czyni wątpliwym pominięcie akurat zawiadomienia dotyczącego decyzji starosty. W skardze podkreślono, że operator nie dysponuje żadnym dowodem pozostawienia zawiadomień o możliwości odbioru problemowej przesyłki poza oświadczeniem doręczyciela, które jest co najmniej tak samo wiarygodne jak oświadczenie pełnomocnika strony skarżącej. Zaznaczono, że pełnomocnik nie dysponuje żadną możliwości niebudzącego wątpliwości wykazania okoliczności negatywnej, jaką jest niepozostawienie w jego skrzynce oddawczej awiza. Wyjaśniono, że pełnomocnik wprawdzie korzystał wcześniej z pojemnika na listy umieszczonego na drzwiach lokalu, jednakże pojemnik ten był odpowiednio głęboki i nie było możliwe, aby pozostawione tam zawiadomienia przypadkowo z niego wypadły. Zaznaczono, iż do budynku nie mają swobodnego dostępu osoby trzecie, które wszakże musiałyby wykazać się szczególną intencjonalnością działania pobierając ze skrzynki awizo podstawowe i powtórne dotyczące akurat tej samej przesyłki ze Starostwa Powiatowego w K. Zwrócono uwagę, że obecnie - gdy za zgodą właściciela budynku - zainstalowana została już tradycyjna skrzynka pocztowa nieprawidłowości w doręczeniach zdarzają się nadal (vide: składane przez pełnomocnika skarżących kolejne pisma reklamacyjne). W ocenie strony skarżącej, skoro doręczenie decyzji starosty nie odbyło się w sposób prawidłowy to nie znajdzie zastosowania przepis art. 58 § 1 kpa, albowiem nie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania od kwestionowanego orzeczenia. Termin na wniesienie odwołania liczy się bowiem od dnia doręczenia przesyłki (faktycznego lub zastępczego) zaś wobec braku doręczenia (z uwagi na podnoszone nieprawidłowości dyskwalifikujące możliwość przyjęcia fikcji z art. 44 § 4 kpa) termin do wniesienia odwołania w ogóle nie rozpoczął swojego biegu. W odpowiedzi na skargę DINGiK podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Powołał m.in. orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące na niedopuszczalność obalenia domniemania doręczenia awizowanej przesyłki twierdzeniami, które nie są poparte żadnymi dowodowymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem kwestionowane postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 80 kpa. W myśl art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W zaskarżonym postanowieniu nie dokonano w ogóle oceny okoliczności podnoszonych i wykazywanych dowodami przez stronę skarżącą, które jej zdaniem wskazują, że termin do wniesienia odwołania został zachowany. W takich warunkach przedwczesne było zastosowanie art. 134 kpa i stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Sąd zwraca uwagę, że kwestia zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania stanowić musi przedmiot ustaleń i ocen przeprowadzanych przez organ odwoławczy. Jest to szczególnie istotne, gdy kwestia to budzi wątpliwości i wymaga od organu odwoławczego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na zasadzie art. 77 § 1 kpa. Jeżeli więc – jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie – odwołująca się strona kwestionuje skuteczność doręczania decyzji w trybie awizo ze skutkiem na dzień 17 VII 2019 r. i wskazuje, że skuteczne doręczenie decyzji starosty nastąpiło dopiero w dniu 3 X 2019 r., to należało przeprowadzić ocenę w tym przedmiocie na podstawie całokształtu zebranego materiału i przy uwzględnieniu argumentacji podnoszonej przez stronę. Miało to bowiem rozstrzygające znaczenie dla uznania, czy termin do wniesienia odwołania został zachowany. Tymczasem kwestionowane postanowienie ogranicza się wyłącznie do pozytywnej oceny elementów formalnych awizowanej przesyłki z pozycji wymagań z art. 44 § 1-3 kpa, zaś całkowicie pomija okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą. W szczególności DINGiK w ogóle nie ocenił wiarygodności twierdzeń strony skarżącej wskazujących na brak zawiadomień o możliwości odbioru przesyłki i przedłożonych przez stronę dowodów. Zamiast tego, DINGiK odwołał się do wyników postępowania z art. 58 kpa w sprawie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Kontrola wydanego przez DINGIK postanowienia odmawiającego przywrócenia terminu do wniesienia odwołania przeprowadzona została wyrokiem tutejszego Sądu z dnia 19 III 2020 r. w sprawie o sygn. II SA/Wr 51/20, mocą którego uchylono to postanowienie. Sąd zwrócił tam uwagę na bezprzedmiotowość prowadzenia postępowania z art. 58 kpa w sytuacji, gdy strona wywodziła wyłącznie, że termin do wniesienia odwołania został zachowany. Zresztą w postanowieniu odmawiającym przywrócenia terminu DINGiK nie przeprowadził oceny okoliczności powołanych przez stronę skarżącą, bowiem uznał, że wniosek o przywrócenie terminu wniesiono z naruszeniem 7-dniowego terminu z art. 58 § 2 kpa. W rezultacie, aktualna pozostaje konieczność przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym oceny terminowości odwołania wniesionego przez stronę skarżącą, przy czym ocena ta uwzględniać musi całokształt zebranych dowodów i podnoszonych okoliczności, zgodnie z dyspozycją art. 80 kpa. Nie może to być ocena fragmentaryczna czy wybiórcza. Mając na względzie naruszenie kwestionowanym postanowieniem art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa. Sąd na obecnym etapie nie może się odnieść do zarzutów skargi podnoszących brak podstaw do przyjęcia w okolicznościach sprawy fikcji doręczenia z art. 44 § 4 kpa. Skoro bowiem kwestia ta nie była dotychczas przedmiotem merytorycznej oceny ze strony organu administracji, to tym bardziej oceny takiej nie może dokonać sąd administracyjny. Funkcją sądownictwa administracyjnego jest kontrola wykonywania administracji publicznej, nie zaś zastępowanie jej w administrowaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa uwzględniając poniesione przez stronę skarżącą celowe koszty w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie adwokata (480 zł) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).