II SA/Wr 275/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2026 r. sprawy ze sprzeciwu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w L. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 lutego 2026 r. Nr IF-O.7842.3.2024.PF w przedmiocie stwierdzenia niezbędności wejścia na teren nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych oddala sprzeciw.

Zakwestionowaną sprzeciwem decyzją z dnia 23 lutego 2026 r. (Nr IF-O.7842.3.2024 PF) Wojewoda Dolnośląski (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) uchylił decyzję Starosty Kłodzkiego (dalej: organ I instancji, Starosta) z dnia 23 maja 2024 r. (Nr 12/IX/I/2024), którą stwierdzono niezbędność wejścia na teren nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], [...] oraz [...] oraz [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna L.-miasto, w celu wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu wniesionym do Starosty w dniu 5 marca 2024 r. i przyjętym bez sprzeciwu w dniu 8 kwietnia 2024 r., a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następujących okolicznościach sprawy. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w L. (dalej: strona skarżąca, Wspólnota) wystąpiła z wnioskiem dotyczącym wejścia na działki nr [...], [...] , [...], [...] oraz [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna L. - miasto, w celu wykonania robót budowlanych określonych w zgłoszeniu dotyczącym remontu elewacji wniesionym do Starosty Kłodzkiego w dniu 5 marca 2024 r. i przyjętym bez sprzeciwu w dniu 8 kwietnia 2024 r. Planowane roboty budowlane miały dotyczyć remontu elewacji polegającego na skuciu istniejących tynków w budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L. na działce nr [...], uzupełnieniu tynków, wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociowej metodą iniekcji bezcieniowej oraz położeniu kolorystyki. Do wniosku dołączono również korespondencję z J. N., J. B., A. B., A. Ż. i M. Ż. – współwłaścicielami działek nr [...], [...] , [...] oraz [...], AM-[...], obręb S., jednostka ewidencyjna L. - miasto. W dniu 22 maja 2024 r. do organu I instancji wpłynęło pismo Wspólnoty, zastępowanej przez profesjonalnego pełnomocnika, w którym podano, że z wniosku wyłączono działkę nr [...]. Decyzją z dnia 23 maja 2024 r. (Nr 12/IX/I/2024) Starosta stwierdził niezbędność wejścia na tereny nieruchomości położonych w L., oznaczonych geodezyjnie jako działki nr: [...], [...] , [...] oraz [...], AM-[...], obręb S. W uzasadnieniu podał, że Wspólnota Mieszkaniowa przy ul.[...] w L., w ramach zgłoszenia przyjętego w dniu 8 kwietnia 2024 r., planuje wykonać roboty remontowo-renowacyjne polegające na skuciu istniejących tynków w budynku zlokalizowanego przy podanym adresie, uzupełnieniu tynków, wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociowej metodą iniekcji bezcieniowej oraz położeniu kolorystyki. Niezbędne jest przy tym ustawienie rusztowań oraz prowadzenie robót budowlanych z wykorzystaniem podanych powyżej nieruchomości. W przypadku nieruchomości należących do J. N. (tj. [...] oraz [...]) podano, że nie wyraził on zgody na zajęcie należących do niego nieruchomości, co oznacza, że zachodzi przesłanka do wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. N., natomiast Wojewoda uchylił decyzję Starosty, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu dotyczącym niezbędności wejścia na teren nieruchomości ocenia się materiał dowodowy stosując przy tym zasadę swobodnej oceny dowodów. Przedmiotem oceny będzie nie tylko materiał przedłożony przez wnioskodawcę, mający uzasadnić konieczność wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej, ale również i materiały oraz dokumenty znane organowi administracji publicznej z urzędu oraz przedłożone przez pozostałe strony. Takim faktem – w ocenie Wojewody – jest uszkodzenie kamienicy w 2024 r. w obrębie której miały być prowadzone roboty budowane wymagające niezbędności wejścia na tereny działek sąsiadujących z tym budynkiem. Odwołując się do powszechnie dostępnych stron internetowych wskazano, że jak wynika z ich treści podczas powodzi, która miała miejsce jesienią w 2024 r. doszło do uszkodzenia elementów tejże kamienicy i oderwaniu ściany nośnej. Wojewoda przypomniał przy tym, że planowane roboty budowlane miały dotyczyć remontu elewacji polegającego na skuciu istniejących tynków w budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L. na działce nr [...], uzupełnieniu tynków, wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociowej metodą iniekcji bezcieniowej oraz położeniu kolorystyki. W tym przypadku mając na uwadze informacje znane organowi administracji publicznej z urzędu, zasadnym jest – w ocenie Wojewody – ponowne określenie zakresu wniosku. Nadto wskazano, że na udostępnionej dokumentacji fotograficznej przedstawiono uszkodzone rusztowania znajdujące się od strony ściany podlegającej podanym powyżej robotom budowlanym. Stwierdzona informacja koreluje z informacją podawaną przez stronę skarżącą o wcześniejszej realizacji robót budowlanych. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że art. 47 ustawy Prawo budowlane normujący niezbędność wejścia na teren sąsiedni odnosi się do przyszłych robót budowlanych i nie może służyć legalizacji rozpoczętego już procesu zajęcia działki sąsiedniej i rozpoczęcia robót budowlanych. Jak zatem wskazano, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ powinien ustalić czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane (ewentualnie w jakim zakresie) i dopiero na podstawie tych ustaleń ocenić czy istnieją przesłanki wydania decyzji o niezbędności wejścia na działki nr [...], [...] , [...] i [...]. Dalej Wojewoda odniósł się do kwestii zajęcia pasa o szerokości 3 m na realizację robót budowlanych. Jak wskazano z uzasadnienia decyzji Starosty z dnia 23 maja 2024 r. nie wynika dlaczego organ pierwszej instancji przyjął taką szerokość działek sąsiednich na potrzeby niezbędnego wejścia na teren sąsiednich nieruchomości. Jak wyjaśniono ograniczenia na terenie działek sąsiednich w związku z realizacją robót budowlanych winny być uzasadnione ze strony organu z odniesieniem do konkretnych robót budowlanych i wniosku strony. W ocenie organu odwoławczego w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien wyjaśnić także kwestię wykorzystania dachu budynku garażu położonego na działce nr [...] (której współwłaścicielem jest J. N.) na potrzeby realizacji robót budowlanych. Jak wskazano z informacji podanych przez J. N. wynika, że wykorzystanie dachu garażu na potrzeby realizacji robót budowlanych stanowi obciążenie dachu budynku i może skutkować uszkodzeniem tego obiektu budowlanego. W tej sytuacji zasadnym jest wyjaśnienie czy konstrukcja owego garażu nie ulegnie uszkodzeniu w trakcie wnioskowanej realizacji robót budowlanych. Ponadto z uzasadnienia wniosku inwestora z dnia 24 kwietnia 2024 r. wynika, że "po przeciwnej stronie na szerokości budynku garażu, rusztowania zostaną oparte na dachu garażu. W ramach rekompensaty Wspólnota Mieszkaniowa zobowiązuje się do realizacji na własny koszt robót budowlanych zapewniających możliwość bezpiecznego postanowienia rusztowania". W tym zakresie wyjaśniono, że decyzja wydana na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane może upoważniać inwestora wyłącznie do wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych na działce inwestora. Niedopuszczalne jest w tym trybie udzielenie pozwolenia na wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych na sąsiedniej nieruchomości. Aby wykonać roboty budowlane na sąsiednich działkach, inwestor bezwzględnie winien posiadać zgodę ich właściciela. Wykonywanie jakichkolwiek robót budowlanych bez zgody właściciela jest niedopuszczalne, a ich realizacja nie może odbywać się na podstawie decyzji o niezbędności wejścia. Decyzja wydana na podstawie art. 47 ustawy Prawo budowlane upoważnia "jedynie" do korzystania z sąsiedniej nieruchomości w ściśle określonym zakresie i terminie, a jej założeniem jest pozostawienie nieruchomości sąsiedniej w stanie niezmienionym. Zgodnie bowiem z art. 47 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Te wszystkie powody doprowadziły Wojewodę do konstatacji, iż konieczne jest uchylenie decyzji Starosty i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła Wspólnota zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika. W jego treści zarzucono naruszenie: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: k.p.a.) polegające na braku rozpatrzenia i zebrania całości wymaganego w sprawie materiału dowodowego i dokonanie na tej podstawie błędnych ustaleń faktycznych mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: - nieprawidłowe ustalenie, że wobec faktu znanego organowi z urzędu - tj. uszkodzenia elementów kamienicy podczas powodzi, która miała miejsce jesienią 2024 r., zasadnym jest ponowne określenie zakresu przedmiotowego wniosku, podczas gdy roboty budowlane objęte przedmiotowym wnioskiem dotyczyły remontu elewacji ściany tylnej - północnej, która to nie uległa uszkodzeniu podczas powodzi w 2024 r. (w zakresie uniemożliwiającym przeprowadzenie zaplanowanych prac). Uszkodzeniu uległy bowiem wyłącznie elementy ściany bocznej - zachodniej. Mimo to nie nakazano rozbiórki budynku, w dalszym ciągu wymaga on remontu, w tym m.in. remontu elewacji, do czego konieczne jest wejście na teren nieruchomości sąsiadującej; - nieprawidłowe założenie, że złożony przez Wspólnotę wniosek dotyczący wejścia na działki sąsiadujące służyć miał legalizacji już rozpoczętego procesu zajęcia działki sąsiedniej, co jest niedopuszczalne, podczas gdy we wniosku z dnia 24 kwietnia 2024 r. wskazano, iż w dniu 20 grudnia 2023 r. Inwestor uzyskał zgodę J. N. na realizację prac oraz wejście na sąsiadującą nieruchomość (co umożliwiło rozpoczęcie prac), którą to J. N. wycofał na dalszym etapie, tj. w dniu 23 kwietnia 2024 r. (co z kolei skutkowało koniecznością wstrzymania trwających prac i wystosowania przedmiotowego wniosku); - przyjęcie, że organ I instancji winien wyjaśnić kwestie wykorzystania dachu budynku garażu położonego na działce nr [...], podczas gdy we wniosku inicjującym postępowanie wskazano wprost, że rusztowania zostaną oparte nie bezpośrednio na dachu garażu, ale na podporach dachu wzmacniających konstrukcję dachu; 2) art. 7, 10 oraz art. 77 § 4 zd. drugie k.p.a., przez ich niezastosowanie i niezakomunikowanie stronie faktów znanych organowi z urzędu, co skutkowało brakiem możliwości reakcji strony na ewentualne przeświadczenie organu o potrzebnie prowadzenia dalszych czynności i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie uszkodzenia budynku Wspólnoty podczas powodzi jaka miała miejsce we wrześniu 2024 r., a w efekcie naruszenie art. 79a par 1 i 2 k.p.a. zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony - co w razie zastosowania mogło doprowadzić do przekazania przez stronę dodatkowych dowodów bądź wskazania stanowiska co do zebranych dowodów; 3) art. 136 § 1 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, która to czynność mogłaby doprowadzić do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i ustalenia, że nie istniał dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, skutkujący koniecznością uchylenia decyzji; 4) art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy jako "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy"; 5) art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji z powołaniem się na błędne określenie granic niezbędnej potrzeby oraz warunków korzystania z sąsiedniej nieruchomości, podczas gdy w punkcie 2 i 3 decyzji Starosta Kłodzki szczegółowo określił dopuszczalny zakres zajętego pasa oraz warunki korzystania z zajętej nieruchomości, a nadto w punkcie 5 decyzji skarżący został zobowiązany do przywrócenia zajętych nieruchomości do stanu poprzedniego oraz naprawy szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości. W rezultacie wniesiono o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Sprzeciw podlegał oddaleniu. Rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to jednoznacznie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: u.p.p.s.a.). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przepis powyższy musi być oczywiście interpretowany w świetle art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), art. 15 k.p.a. (zasada dwuinstancyjności) i art. 136 k.p.a. (postępowanie dowodowe na etapie odwoławczym). Z jednej strony decyzja odwoławcza typu kasacyjnego nie może prowadzić do nieuzasadnionego wydłużania postępowania administracyjnego, z drugiej zaś – nie może naruszać istoty postępowania dwuinstancyjnego, a więc prawa stron do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Określone w art. 136 § 1 k.p.a. uprawnienie do przeprowadzenia na etapie odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może naruszać zasady dwuinstancyjności, chyba że zachodzą wyjątki przewidziane w § 2 i 3. Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania przez organ odwoławczy kompetencji z art. 138 § 2 k.p.a., a więc uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 k.p.a. Innymi słowy, sąd rozpoznając sprzeciw powinien ocenić tylko te kwestie, które warunkują prawidłowość wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt I GSK 1170/20 – dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu). Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola zaskarżonego aktu wykazała, że decyzja Wojewody z dnia 23 lutego 2026 r. (Nr IF-O.7842.3.2024 PF) spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu. W ocenie Sądu – w sprawie – zaktualizowała się przesłanka "istotnego wpływu na rozstrzygnięcie koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy". W tym miejscu należy jeszcze wyjaśnić, że podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2026 r., poz. 524 ze zm., dalej: u.P.b.). Stosownie zatem do art. 47 ust. 1, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W myśl zaś art. 47 ust. 2 u.P.b., w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. W rezultacie – jak wynika z utrwalonego orzecznictwa – przesłankami dopuszczalności rozstrzygnięcia o prawie wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości są: potrzeba wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, brak dobrowolnej zgody właściciela nieruchomości na wejście na teren jego nieruchomości, niezbędności wejścia na teren tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1109/17). Jednocześnie w myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej. Realizacji tejże zasady służy przepis art. 77 § 1 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Cały ten proces winien również zostać uzewnętrzniony w uzasadnieniu decyzji kończącej podstępowanie, przy czym uzasadnienie musi czynić zadość wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. tzn. składać się z części faktycznej i prawnej. Nie ulega także wątpliwości, że niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 251/21). W okolicznościach sprawy organ odwoławczy wyczerpująco wykazał braki jakimi obarczone było postępowanie organu I instancji, a następnie jego rozstrzygnięcie. W tym zakresie wskazano m.in. na konieczność ustalenia zakresu złożonego wniosku. Wojewoda formułując swoje stanowisko przywołał bowiem okoliczność powodzi, która miała miejsce jesienią w 2024 r., a w wyniku której doszło do uszkodzenia elementów tejże kamienicy i oderwania ściany nośnej. Nie może umykać przy tym z pola widzenia, że planowane roboty budowlane miały dotyczyć remontu elewacji polegającego na skuciu istniejących tynków w budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w L. na działce nr [...], uzupełnieniu tynków, wykonaniu poziomej izolacji przeciwwilgociowej metodą iniekcji bezcieniowej oraz położeniu kolorystyki. W rezultacie – wobec powszechnie dostępnych informacji – trafne jest stanowisko Wojewody, iż konieczne jest ustalenie zakresu złożonego wniosku. Jednocześnie z lakonicznego uzasadnienia decyzji Starosty nie wynika, ażeby okoliczność uszkodzeń budynku wskutek powodzi z 2024 r., a także jej wpływu na złożony wniosek była przedmiotem rozważań organu. W zakresie stanu faktycznego sprawy trafnie również wskazał Wojewoda, że organ I instancji powinien ustalić czy roboty budowlane zostały wykonane (ewentualnie w jakim zakresie) i dopiero na podstawie tych ustaleń ocenić czy istnieją przesłanki wydania decyzji o niezbędności wejścia na działki nr [...], [...] , [...] i [...]. Jednocześnie nie można przyjąć, jak czyni to autor sprzeciwu, że organ odwoławczy stwierdził, iż wniosek miałby służyć legalizacji już rozpoczętego procesu zajęcia działki sąsiedniej. Stanowisko takie nie zostało wyrażone w zaskarżonej decyzji Wojewody. Nie ulega natomiast wątpliwości, że dla możliwości zastosowania art. 47 ust. 2 u.P.b. konieczne jest m.in. ustalenie, czy istnieje potrzeba realizacji robót budowlanych, a tym samym ewentualne ich zrealizowanie w całości (lub części) przed złożeniem wniosku może mieć istotne znaczenie dla samego zakresu prowadzonego postępowania. W rezultacie prawidłowe okazały się uwagi Wojewody również w tym zakresie. W tym natomiast względzie należy podkreślić, że nie może być uznana za zgodną z prawem decyzja administracyjna wydana bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych objętych hipotezą przepisów mających w sprawie zastosowanie (por . wyrok NSA z dnia 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1241/20). Należy także stwierdzić, że słuszne okazało się stanowisko zawarte w decyzji kasatoryjnej, iż jedną z okoliczności wymagających wyjaśnienia jest kwestia wykorzystania dachu budynku garażu położonego na działce nr [...] na potrzeby realizacji robót budowlanych. Wobec twierdzeń strony postępowania J. N., według których wykorzystanie dachu garażu na potrzeby realizacji robót budowlanych stanowi obciążenie dachu budynku i może skutkować uszkodzeniem tego obiektu budowlanego zasadnym jest ustalenie tego, czy konstrukcja garażu nie ulegnie uszkodzeniu w trakcie realizacji robót budowlanych. Zasadnie wskazał nadto Wojewoda, iż w decyzji organu I instancji zabrakło wyjaśnienia określenia konieczności zajęcia pasa o szerokości 3 m na realizację robót budowlanych. Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia Starosty nie pozwala na zrekonstruowanie dlaczego organ ten uznał, iż w okolicznościach sprawy konieczne jest zajęcie pasa o szerokości 3 m. W szczególności organ I instancji nie odwołał się do zakresu koniecznych do przeprowadzenia robót, a które to zostały wskazane we wniosku. Zdaniem Sądu brak argumentacji w tym zakresie skutkuje tym, że decyzja organu I instancji nie spełniała wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do jakiejkolwiek formy konwalidacji dostrzeżonych przez Wojewodę uchybień w oparciu o art. 136 k.p.a. Wykazane uchybienia nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ skutkowałoby to naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej. Tym samym, zasadnie organ odwoławczy uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Prawidłowo zatem Wojewoda zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Odmienne rozstrzygnięcie doprowadziłoby do naruszenia ogólnej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 k.p.a., a gwarantującej stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania jej sprawy administracyjnej. Wydanie decyzji z naruszeniem zasady dwuinstancyjności godziłoby w podstawowe prawa strony postępowania i musiałoby być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Podsumowując Sąd stwierdza, że przedstawione w zaskarżonej decyzji stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, oddaje istotę motywacji przesądzającej o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew zarzutom sprzeciwu, zaprezentowany dotychczas stan sprawy nie mógł być podstawą do merytorycznego rozpoznania przez Wojewodę przedmiotowej sprawy, skoro braki przeprowadzonego postępowania dotyczyły kluczowych kwestii wpływających na rozstrzygnięcie sprawy. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu.