II SA/Wr 26/20

Dnia 23 lipca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania i składowania oddala skargę w całości.

Decyzją z [...] IX 2019 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania [...] (dalej jako "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] II 2019 r. ([...]), nakazującą skarżącej usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich magazynowania lub składowania, tj. z terenu nieruchomości położonej przy ul. [...] we [...], działka nr [...], [...], obręb [..]. W ocenie SKO organ I instancji dokonał wyczerpujących i prawidłowych ustaleń faktycznych oraz trafnie zastosował przepisy prawa wskazując na konieczność zastosowania w sprawie art. 26 ust. 2 ustawy z 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.) – dalej jako "ustawa". Przepis ten upoważnia organ do wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów ich usunięcie, o ile są one składowane lub magazynowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym. SKO zgodziło się z organem I instancji, że materiał dowodowy wskazuje bezsprzecznie, że na terenie nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej (która nie została oddana w najem lub dzierżawę innym podmiotom), zdeponowano gruz budowlany i ceglany pochodzący z prowadzonych przez skarżącą w latach 2004-2009 prac rozbiórkowych. SKO zaznaczyło, że działka nr [...] nie była miejscem przeznaczonym do prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów i ich przetwarzania na podstawie zezwolenia. Dla tego terenu nie wydano bowiem zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Odpady nie mogły być zatem zmagazynowane przez skarżącą, na tych działkach, w ramach zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie tam odpadów (por. art. 25 ust. 3 ustawy). W ocenie SKO przedmiotowy gruz jest odpadem o kodach 170101, 170102 i 170504. Ze wszystkich dowodów zebranych w sprawie oraz doświadczenia życiowego wynika, że gruz pochodzący z rozbiórek obiektów budowlanych stanowi odpad, o którym mowa w art. 3 pkt 6 ustawy. Zgromadzony gruz, wbrew ewentualnemu subiektywnemu odczuciu ich posiadacza, w obiektywny sposób przesłał pełnić swoją podstawową funkcję materiału budowlanego, a zatem stał się odpadem. Wolę pozbycia się określonego przedmiotu (substancji) należy bowiem łączyć z kryterium jego nieprzydatności i nie można pozbycia się przedmiotu zawężać tylko do sytuacji, gdy dotychczasowy posiadacz pozbywa się danego przedmiotu w celu jego definitywnego unieszkodliwienia lub przetworzenia. Zdaniem SKO sytuacja, w której przedmiot po okresie jego użytkowania przestaje być wykorzystywany w pierwotnym celu, powinna być traktowana jako wyraźna przesłanka, że dotychczasowy posiadacz tego przedmiotu miał zamiar jego pozbycia się. SKO zwróciło uwagę, że gruz nie był zgromadzony na działce nr [...] ze względów technologicznych, a okres jego przechowywania na tej działce bezsprzecznie przekraczał 3 lata (pierwsze rozbiórki obiektów zlokalizowanych na nieruchomości zakończono już w dniu 15 VI 2004 r.). SKO zauważyło także, że niektóre rodzaje odpadów mogą być wykorzystywane przez określone podmioty i to w granicach norm wyznaczonych obecnie przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 XI 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz.U. z 2016 r., poz. 93). Skarżąca nie jest jednak osobą fizyczną lub jednostką organizacyjną, niebędącą przedsiębiorcą i nie mogła zmagazynować odpadów w celu ich odzysku na podstawie ww. rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa, to jest: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 §1 i art. 85 kpa oraz art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy. Wniosła przy tym o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organy bezpodstawnie uznały, że znajdujące się na jej nieruchomości pozostałości po rozbiórce obiektów budowlanych stanowią odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Tymczasem gruz po dokonanym przez skarżącą skruszeniu stanowi obecnie pełnowartościowy materiał budowlany (betonowa kruszonka) stosowany do utwardzania dróg czy budowy elementów małej architektury. Skarżąca zaznaczyła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 21 III 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. z 2006 r. Nr 49, poz. 356) "odpady z grupy 17 oraz odpady z grupy 101208 i 101382 mogą być wykorzystane pod warunkiem poddania ich procesowi kruszenia". W ocenie skarżącej nawet gdyby przyjąć, że przedmiotowy materiał jest odpadem, to w świetle art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy skarżąca byłaby zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na przetwarzanie odpadów jako ich wytwórca. Skarżąca bowiem jest wytwórcą betonowej kruszonki, którą zbiera w miejscu jej wytworzenia. Zdaniem skarżącej organy powinny przeprowadzić dowód z opinii biegłego celem potwierdzenia, że kruszonka budowalna zgromadzona na nieruchomości skarżącej nadaje się do dalszego wykorzystania, co wykluczałoby możliwość traktowania jej jako odpadu. SKO powinno było również przeprowadzić oględziny nieruchomości skarżącej, gdyż od wydania decyzji przez organ I instancji ([...] II 2019 r.) do rozstrzygnięcia sprawy przez SKO (decyzję odwoławczą doręczono 4 XI 2019 r.) upłynął znaczny okres czasu, w ciągu którego skarżąca podejmowała czynności w zakresie kruszenia betonu, przesiania gruzu, przewiezienia w wyznaczone miejsce na terenie obiektu i rozsunięcia w nierówności terenu. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. SKO zwróciło uwagę, że dopuszczanie przez prawodawcę wykorzystania odpadu jako materiału budowlanego skutkuje jedynie tym, że odpad zastępuje materiał budowlany, nie zaś tym, że odpad staje się materiałem budowalnym. W ocenie SKO nie było potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, ponieważ w świetle obowiązujących przepisów nie budzi wątpliwości, że gruz betonowy i ceglany mogą być poddane odzyskowi w procesie R5 jako materiał do utwardzania terenów, do których ich posiadacz ma tytuł prawny. Natomiast fakt rozdrobnienia i przemieszczenia gruzu w obrębie nieruchomości skarżącej nie ma wpływu na wynik sprawy, bowiem odpady w dalszym ciągu pozostają w miejscu do tego nieprzeznaczonym. Postanowieniem z 5 III 2020 r., sygn. II SA/Wr 26/20, tutejszy Sąd odmówił wstrzymania wykonania decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Jak wynika z art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 2 ustawy, w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Powołana regulacja przewiduje więc generalny obowiązek usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (art. 26 ust. 1), zaś w przypadku jego niewykonania, aktualizuje się po stronie organu administracji obowiązek wydania decyzji restytucyjnej (art. 26 ust. 2). Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził prawidłowość przeprowadzonego w pierwszej instancji postępowania dowodowego w zakresie wszystkich okoliczności istotnych w sprawie oraz trafność ocen faktycznych i prawnych wywiedzionych przez organ pierwszej jak i drugiej instancji. Nie można podzielić poglądu skarżącej, jakoby porozbiórkowy gruz budowalny, znajdujący się na terenie nieruchomości skarżącej (akta organu I instancji, k. 21) nie stanowił odpadu lecz "materiał budowlany". Jak słusznie wyjaśniło SKO, dla oceny charakteru prawnego tego rodzaju materiału nie miał znaczenia zamiar wykorzystania go przez skarżącą do budowy dróg czy niwelowania terenu. W światle art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy, "odpadem" jest każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany. Odpadem może być więc każda substancja lub przedmiot, przy czym w momencie orzekania przez organy klasyfikacja odpadów określona była w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 9 XII 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1923) – dalej jako "rozporządzenie 2014". W akcie tym określono katalog odpadów, klasyfikujący je według źródła powstawania, w tym kategorię 17, tj. odpadów z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i ziemię z terenów zanieczyszczonych) – zob. § 2 pkt 17 rozporządzenia 2014. Obejmują one m.in.: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów (kod 17 01 01); gruz ceglany (kod 17 01 02), gleba i ziemia, w tym kamienie, niezawierające substancji niebezpiecznych (kod 17 05 04). Są to właśnie materiały zalegające na terenie działki skarżącej. Oczywiście w świetle definicji legalnej odpadów do uznania danej substancji lub przedmiotu za odpady niezbędna jest kwalifikacja o charakterze wolicjonalnym lub normatywnym. Musi to być bowiem substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się/zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest zobowiązany. W okolicznościach sprawy jest oczywiste, że wystąpiła kwalifikacja normatywna. Problemowy gruz stanowił materiał porozbiórkowy (akta organu I instancji, k. 4, 16), sklasyfikowany w rozporządzeniu z 2014 r. jako odpady, tak więc skarżąca zobligowana była pozbyć się go zgodnie z przepisami ustawy. W takim wypadku nie ma już znaczenia czynnik wolicjonalny, a w każdym razie bezpodstawne jest powoływanie się na brak zamiaru pozbycia się gruzu jako podstawę do uchylenia się od obowiązków ustawowych. Nie zmienia tej oceny podnoszona w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze okoliczność przerabiania przez skarżącą gruzu, poprzez jego kruszenie i przesianie na tzw. betonową kruszonkę. Tego rodzaju działalność jest bowiem przetwarzaniem odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy, a konkretnie ich odzyskiem, wymagającym pozwolenia stosownie do art. 41 ust. 1 ustawy. Celem odzysku jest, by odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy). Należy podkreślić, że przetwarzając gruz porozbiórkowy w betonową kruszonkę skarżąca nie wytworzyła "pełnowartościowego materiału budowlanego" ale uzyskała odpady, które taki materiał mają zastąpić. Naturalnie prawodawca dopuszcza możliwość odzysku poza instalacjami i urządzeniami odpadów o kodach 170101, 170102, 170504 w ramach procesu R5 celem utwardzania powierzchni terenów, do których posiadacz ma tytuł prawny (zob. załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 11 V 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami – Dz.U. z 2015 r., poz. 796). Nie oznacza to jednak, że działalność tego rodzaju może być prowadzona poza ustawowymi zasadami reglamentacji w zakresie gospodarki odpadami. Trafna jest też ocena organów, że skarżąca nie jest podmiotem, który korzysta z ustawowego zwolnienia od obowiązku uzyskania zwolnienia na przetwarzanie odpadów. Przede wszystkim w przypadku skarżącej nie znajdzie zastosowania art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, który dotyczy tylko osób fizycznych i jednostek organizacyjnych niebędących przedsiębiorcami. Ustawa nie zawiera własnej definicji przedsiębiorcy, tak więc pojęcie to należy interpretować w oparciu o regulacje ogólne, tj. ustawę z 6 III 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292, ze zm.). Także powoływany w skardze przepis z art. 45 ust. 1 pkt 10 ustawy nie stanowi w okolicznościach sprawy podstawy do zakwestionowania legalności zaskarżonej decyzji. Stanowi on, że z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się wytwórcę odpadów, który wytwarzane przez siebie odpady zbiera w miejscu ich wytworzenia. Przepis ten, zwalniając wytwórcę odpadów z obowiązku uzyskania pozwolenia na zbieranie odpadów w miejscu ich wytworzenia, nie rozstrzyga jednak kwestii okresu dopuszczalnego przetrzymywania odpadów w miejscu ich wytworzenia. Kwestia czasowego przechowywania odpadów (magazynowania) uregulowana została w art. 25 ust. 4 ustawy. Stanowi on, że odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez: 1) 1 rok - w przypadku magazynowania odpadów niebezpiecznych, odpadów palnych, niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych i odpadów pochodzących z przetworzenia odpadów komunalnych; 2) 3 lata - w przypadku magazynowania pozostałych odpadów. Z materiału dowodowego kontrolowanej sprawy wynika, że roboty rozbiórkowe prowadzone były przez skarżącą w latach 2001 – 2008 (akta organu I instancji, k. 4). Nie sposób w takich warunkach uznać, że określony w art. 25 ust. 4 pkt 2 ustawy termin dopuszczalnego magazynowania odpadów jeszcze nie upłynął. Sąd zwraca także uwagę, że w świetle definicji legalnej "zbieranie odpadów" to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy). Celem zbierania odpadów jest więc ich pozbycie się, poprzez przetransportowanie do miejsca przetwarzania. Skarżąca tymczasem kwestionuje obowiązek pozbycia się gruzu sugerując, że jako materiał budowalny może być on składowany na terenie jej nieruchomości bez ograniczeń wynikających z przepisów ustawy. Nie ulega wątpliwości, że odpady mogą być składowane lub magazynowane wyłącznie w miejscu do tego przeznaczonym. Zasadniczo, miejscem przeznaczonym do składowania lub magazynowania odpadów jest miejsce wskazane w decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Zarówno bowiem zbieranie jak i przetwarzanie odpadów wymaga zezwolenia (art. 41 ust. 1 ustawy). To właśnie w zezwoleniu wskazuje się m.in. miejsce magazynowania lub przetwarzania odpadów (zob. art. 43 ust. 1 pkt 4 lit.a i ust. 2 pkt 3 ustawy). Skarżąca nie posiada żadnego zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Nieruchomość ta jest więc miejscem nieprzeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów. Prawidłowo również organy określiły podmiot odpowiedzialny za istniejący stan rzeczy, a tym samym zobowiązany do usunięcia odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. "Posiadaczem odpadów" jest wytwórca lub inny posiadacz odpadów, przy czym domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy). W postępowaniu administracyjnym ustalono, że skarżąca jest użytkowniczką wieczystą nieruchomości, na której znajdują się objęte decyzją odpady, a zarazem ich posiadaczką (akta organu I instancji, k. 11, 16). Jak wynika z art. 27 ust. 6 ustawy, decyzja nakazująca usunięcie odpadów powinna określać w szczególności: 1) termin usunięcia odpadów; 2) rodzaj odpadów; 3) sposób usunięcia odpadów. Decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone wyżej wymagania, określając dokładnie rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia oraz dziewięćdziesięciodniowy termin wykonania obowiązku, liczony od daty uzyskania przez decyzję cechy ostateczności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy podkreślić, że organy w prowadzonym postępowaniu nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność możliwości wykorzystywania uzyskanej przez skarżącą betonowej kruszonki w procesie budowalnym. Okoliczność ta nie ma istotnego znaczenia w sprawie i organy jej zresztą nie kwestionowały. Jak już wyżej wyjaśniono, możliwość wykorzystywania skruszonych odpadów w postaci gruzu z rozbiórek i remontów do utwardzenia powierzchni terenów nie oznacza, że tego rodzaju materiał nie jest odpadem. Nie ma też wpływu na prawidłowość kwestionowanej decyzji fakt, że skarżąca w postępowaniu międzyinstancyjnym dokonywała dalszego kruszenia betonu i przemieściła go w obrębie swojej nieruchomości. Nie zmienia to bowiem zasadniczej z pozycji art. 26 ust. 1 ustawy okoliczności, tj. znajdowania się odpadów w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. W konsekwencji skargę należało oddalić w całości na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz.2325, ze zm.).