II SA/Wr 225/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.), Protokolant: starszy referent Tomasz Gołębiowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. sp. z o. o. z/s w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 20 stycznia 2026 r. nr IF-O.7840.1.325.2025.AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno - budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę w całości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dna 20 stycznia 2026 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej w skrócie jako "strona skarżąca), od decyzji Starosty Ś. Nr 724/2025 z dnia 1 września 2025 r., odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego (zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego) i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca i kanalizacja dla światłowodu), przewidzianych do realizacji w miejscowości M., Gmina S., na terenach działek Nr [...], [...], [...] i [...]; obręb [...] M., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca i kanalizacja dla światłowodu), przewidzianych do realizacji w miejscowości M., Gmina S., na terenach działek Nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] i [...]; obręb [...] M. Zawiadomieniem z dnia 25 czerwca 2025 r. (znak: [...]) Starosta Ś. poinformował strony postępowania, iż działki nr [...], [...] i [...]; obręb [...] M., stanowiące część wyżej wymienionego zamierzenia budowlanego, zlokalizowane są w pasie drogi krajowej nr [...], będącej w zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wskazał, iż z przepisu art. 82 ust. 3 pkt 3 Pb wynika, iż organem pierwszej instancji, w sprawach obiektów i robót budowlanych sytuowanych na terenie dróg krajowych i wojewódzkich, jest wojewoda. Z tego powodu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że będzie rozpatrywał złożony wniosek wyłącznie w zakresie działek położonych poza pasami drogowymi. Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025 r. Starosta nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia przedłożonej dokumentacji budowlanej w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego postanowienia, z pouczeniem, że niewykonanie w terminie określonych w postanowieniu obowiązków spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W związku z tym należało: 1. Wykazać, że zostały spełnione wymagania określone w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. z 2019 r., poz. 2448); 2. Sporządzić czytelnie rysunkową część projektu zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami § 9 ust. 1 pkt 1 w związku z § 15 Rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 11 września 2020 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679 ze zmianami) określając granice działek objęte planowanym zamierzeniem budowlanym należące do kompetencji starosty; 3. Dołączyć stosowne zaświadczenie o posiadanych kwalifikacjach osoby sporządzającej opinię geotechniczną zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2024 r., poz. 1290 ze zmianami); 4. Określić sposób odprowadzenia wód opadowych zgodnie z ustaleniami § 6 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 roku, Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2004 r. Nr 241, poz. [...] ze zm.); 5. Dostosować zamierzenie budowlane do zapisów § 10 ust. 1 wyżej wymienionego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zakaz zabudowy). Decyzją z dnia 1 września 2025 r. nr 724/2025 Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego (zagospodarowania terenu i architektoniczno-budowlanego) i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca i kanalizacja dla światłowodu), przewidzianych do realizacji w miejscowości M., Gmina S., na terenach działek Nr [...],[...],[...] i [...]; obręb [...] M. wyjaśniając, że inwestor nie uzupełnił w wyznaczonym terminie dokumentacji w zakresie wskazanym w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2025 r. Wobec powyższego, z uwagi na upływ wyznaczonego terminu, organ pierwszej instancji działając w oparciu o przepis art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, wniosła skarżąca, zarzucając bezzasadną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, mimo spełnienia przez inwestora wszystkich ustawowych przesłanek określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy. Podniesiono również naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegające na błędnych ustaleniach faktycznych i nierozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nieprawidłowym przyjęciu, że dokumentacja nie została uzupełniona w terminie. Wskazano, iż wniosek został skutecznie uzupełniony w dniu 29 sierpnia 2025 r., tj. przed upływem terminu wyznaczonego przez organ, co potwierdza Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia wymaganej dokumentacji. Decyzji zarzucono ponadto naruszenie zasady legalności (art. 6 Kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kpa). W konsekwencji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia zatwierdzającego projekt budowlany oraz udzielającego pozwolenia na budowę. Utrzymując w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności wyjaśnił, że stosownie do art. 32 ust. 4 Pb, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; la) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 Pb przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego; 3a) dołączenie: a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów, o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Ponadto, art. 35 ust. 3 Pb ustanawia możliwość nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, postanowienia o obowiązku usunięcia danych nieprawidłowości w określonym terminie. W niniejszej sprawie Starosta Ś. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2025 r. wezwał inwestora do usunięcia wskazanych nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, w szczególności poprzez dostosowanie projektu do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego Uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...]. W treści wezwania organ wskazał, iż przedstawiony projekt budowlany pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi ustaleniami planu miejscowego, w tym z zakazem zabudowy obowiązującym na terenach oznaczonych symbolem 1R[...] (teren użytków rolnych - uprawy polowe, łąki i pastwiska). Jak podkreślił Wojewoda, organ pierwszej instancji otrzymał uzupełnioną dokumentację w dniu 29 sierpnia 2025 r., a zatem przed upływem zakreślonego w postanowieniu terminu, który upływał w dniu 31 sierpnia 2025 r. Pomimo tego wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, jako podstawę prawną wskazując art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb, przyjmując błędnie, że inwestor nie uzupełnił braków formalnych w wyznaczonym terminie. Wojewoda ocenił takie działanie jako nieprawidłowe podnosząc, że organ był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy z uwzględnieniem całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu, w tym dokumentów skutecznie złożonych przed upływem terminu, co wynika wprost z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa. W konsekwencji nie istniały podstawy do zastosowania przez organ pierwszej instancji regulacji zawartej w art. 35 ust. 5 pkt 1 Pb, skoro przesłanka niewykonania w wyznaczonym terminie postanowienia w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Wojewoda Dolnośląski zauważył jednak, że uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy albowiem, nawet przy uwzględnieniu uzupełnionej dokumentacji projektowej, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie mogłoby mieć charakteru pozytywnego, z uwagi na konieczność oceny zamierzenia inwestycyjnego w świetle ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G., O., M., G.(1), S.(2), T., G.(2). Jak wyjaśnił organ odwoławczy, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie zainwestowania (§10 ust. 5 mpzp), teren oznaczony symbolem 1R[...] stanowi obszar użytków rolnych - upraw polowych, łąk i pastwisk. W odniesieniu do tego terenu plan wprowadza ogólny zakaz zabudowy, nie dokonując przy tym rozróżnienia pomiędzy budynkami a innymi obiektami budowlanymi. Jednocześnie, wśród dopuszczalnych form zagospodarowania, wskazano możliwość prowadzenia sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, a także realizację dróg gospodarczych, zbiorników wodnych oraz zalesień - pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Dokonując wykładni powyższego przepisu, należy przyjąć w ocenie organu, iż teren 1R[...] objęty jest generalnym zakazem lokalizacji obiektów budowlanych, z wyjątkiem tych, które stanowią element infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów szczególnych, a których lokalizacja nic prowadzi do przekształcenia funkcji rolniczej terenu. Zakaz zabudowy ma zatem charakter ogólny, natomiast dopuszczenie infrastruktury technicznej ma charakter szczególny i wyjątkowy. Wojewoda odnotował przy tym, że analizowany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera legalnej definicji pojęć "napowietrzna" oraz "podziemna infrastruktura techniczna". W konsekwencji, przy ustalaniu zakresu znaczeniowego tych pojęć, organ zobowiązany był sięgnąć do wykładni językowej, w pierwszej kolejności opartej na ich znaczeniu potocznym, zgodnie z utrwalonymi zasadami wykładni aktów prawa miejscowego. Analiza językowa użytych w planie sformułowań doprowadziła do wniosku, iż określenia "napowietrzna" oraz "podziemna" odnoszą się do sposobu prowadzenia infrastruktury, a nie do rodzaju lub charakteru obiektu budowlanego. Pojęcia te w swoim znaczeniu językowym opisują lokalizację elementów infrastruktury względem powierzchni terenu (nad nią albo pod nią), co jest właściwe dla sieci o charakterze liniowym, takich jak przewody, kable lub rurociągi. W ocenie organu, użycie w planie sformułowania "prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej" nie może być interpretowane jako dopuszczenie lokalizacji samodzielnych obiektów budowlanych infrastruktury technicznej. Tego rodzaju wykładnia pozostawałaby w sprzeczności zarówno z literalnym brzmieniem ustaleń planu, jak i z ustanowionym wprost zakazem zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem 1R[...]. Wojewoda Dolnośląski podkreślił także, iż w przypadku aktów prawa miejscowego niedopuszczalne jest stosowanie wykładni rozszerzającej wyjątków od zakazów planistycznych. Skoro uchwałodawca, przy pełnej świadomości funkcji terenu, dopuścił wyłącznie prowadzenie infrastruktury podziemnej lub napowietrznej, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że zakres ten obejmuje również obiekty wolnostojące i kubaturowe, takie jak stacje bazowe telefonii komórkowej. Jednocześnie zauważył, iż miejscowy plan nie ustanawia całkowitego zakazu zabudowy na obszarze całego opracowania. W myśl § 6 ust. 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy zaopatrywania w sieć telekomunikacyjną, dopuszcza się: rozbudowę linii kablowych telekomunikacyjnych w ciągach komunikacyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami o lokalizacji sieci, w liniach rozgraniczających ulic (w pasie chodnika) z uwzględnieniem ustaleń § 6 ust. 1 pkt. 2. Dopuszcza się również lokalizację masztów telefonii komórkowej na terenach oznaczonych symbolem U i P, pod warunkiem spełnienia przepisów szczególnych. W związku z powyższym, dla części terenów, oznaczonych wyżej wskazanymi symbolami plan wprost dopuszcza lokalizację masztów telefonii komórkowej, pod warunkiem spełnienia przepisów szczególnych. W ocenie organu, świadczy to o tym, że prawodawca gminny świadomie ograniczył możliwość sytuowania tego rodzaju obiektów wyłącznie do wybranych obszarów, z wyłączeniem terenów rolnych. Odnosząc się do stanowiska inwestora, który w piśmie z dnia 29 sierpnia 2025 r., stanowiącym odpowiedź inwestora na podnoszoną przez organ pierwszej instancji niezgodność projektowanego zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, powołał się na art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2025 r. poz. 311 z późn. zm., dalej: "megaustawa"), wskazując, że przepis ten daje podstawę do realizacji inwestycji infrastruktury telekomunikacyjnej niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda Dolnośląski podniósł, że art. 46 megaustawy w żaden sposób nie znosi obowiązku zachowania zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie, w jakim plan określa przeznaczenie terenu oraz ustanawia zakazy i ograniczenia mające znaczenie dla prawidłowej lokalizacji stacji bazowej. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, w myśl ww. art. 46 megaustawy: 1) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; la. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 2). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu; 3) W przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130, 1907 i 1940). W tym kontekście organ wyjaśnił, że po pierwsze, plan miejscowy nie może wprowadzać zakazów, które całkowicie uniemożliwiają lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, o ile inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1); po drugie, w zakresie zakazów i rozwiązań wymienionych w ust. 1, nie stosuje się postanowień planu jedynie wtedy, gdy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. la); po trzecie, dopuszcza się lokalizowanie inwestycji celu publicznego w miejscach nieobjętych planem, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przeznaczeniem terenu ani nie narusza zakazów lub ograniczeń przewidzianych w planie (ust. 2). Dalej organ wywodził, że art. 46 megaustawy należy interpretować w sposób funkcjonalny i ograniczony: przepis umożliwia uproszczenia proceduralne oraz pewien zakres odstępstw w przypadku realizacji infrastruktury telekomunikacyjnej, lecz nie stanowi automatycznego zwolnienia z obowiązku dostosowania projektu do konkretnych ustaleń planu miejscowego dotyczących przeznaczenia terenu lub innych istotnych ograniczeń. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego inwestycją nie wprowadza całkowitego zakazu lokalizacji stacji bazowej, lecz określa warunki zagospodarowania, które mają znaczenie dla prawidłowego wkomponowania inwestycji w przestrzeń oraz dla zachowania ładu urbanistycznego i zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Wojewoda przytoczył w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika konieczność właśnie takiego interpretowania przepisów art. 46 megaustawy i wskazał, że wobec jednoznacznego stanowiska judykatury w tym przedmiocie, obowiązek przedłożenia projektu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stoi w sprzeczności z zapisami megaustawy, a wezwanie organu do jego dostosowania było zgodne z prawem i miało na celu zapewnienie prawidłowego przebiegu procedury administracyjnej. Realizacja stacji bazowej powinna odbywać się w sposób harmonijny z obowiązującym planem miejscowym, co nie ogranicza możliwości jej lokalizacji, lecz gwarantuje zachowanie porządku przestrzennego, bezpieczeństwa oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Odnosząc się natomiast do stanowiska inwestora, w którym powoływał się na okoliczność, że na terenie 1R[...], na którym zaplanowano usytuowanie projektowanej stacji bazowej, dopuszczalne są sieci napowietrzne oraz podziemna infrastruktura techniczna, co miałoby - zdaniem inwestora - umożliwiać lokalizację stacji bazowej, organ podkreślił, że dopuszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego prowadzenia sieci napowietrznej oraz podziemnej infrastruktury technicznej nie oznacza dopuszczenia sytuowania stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiącej wolnostojący obiekt budowlany, przy jednoczesnym ustalonym zakazie zabudowy na tym terenie. Stacja bazowa, niezależnie od jej kwalifikacji na gruncie przepisów odrębnych, stanowi obiekt wymagający lokalizacji w terenie, a jej realizacja prowadzi do powstania zabudowy, co pozostaje w sprzeczności z ustanowionym dla terenu 1R[...] zakazem zabudowy. W ocenie Wojewody, przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do obejścia ustaleń planu poprzez wykładnię, co jest niedopuszczalne w procesie stosowania prawa miejscowego. Dodatkowo organ zauważył – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tym zakresie - że obowiązujący na terenie 1R[...] zakaz zabudowy jednoznacznie wyłącza możliwość realizacji obiektów o charakterze kubaturowym lub konstrukcyjnym, takich jak maszt stacji bazowej, które nie mieszczą się w zakresie dopuszczonej infrastruktury technicznej w rozumieniu planu (sieć napowietrzna i podziemna infrastruktura techniczna). Maszt stacji bazowej jest inwestycją celu publicznego z zakresu łączności publicznej i posiada specyficzne cechy techniczne, w tym konstrukcję wsporczą o znaczącej wysokości, wyposażenie radiokomunikacyjne oraz strefę oddziaływania, które wykraczają poza standardową sieć napowietrzną lub podziemną infrastrukturę techniczną dopuszczoną w planie. Wobec powyższego, argument podniesiony w odwołaniu należy uznać za chybiony i nieznajdujący zastosowania w realiach niniejszej sprawy. Końcowo organ zwrócił uwagę na okoliczność, że organy administracji architektoniczno – budowalnej zobowiązane są do przestrzegania obowiązujących norm prawnych, a do tych zaliczają się akty prawa miejscowego. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do tutejszego sądu skargę, domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty Ś. z dnia 1 września 2025 roku, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego oraz naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 i 1 a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez ich bezpodstawne pominięcie przy dokonywaniu wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] października 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów wiejskich dla części południowo-zachodniej gminy S. obejmującej wsie: S.(1), G., O., M., G.(1), S.(2), T., G.(2), i w konsekwencji nieprawidłowe ustalenie, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że przepis art. 46 ust. 1a megaustawy wprowadza zasadę niestosowania przepisów planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych rozwiązań, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W ocenie skarżącej nie ma wątpliwości, że regułę tę należy interpretować tak, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wykładać tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Tego organy w niniejszej sprawie nie zrobiły. Nadto, jak podniesiono, przeznaczenie terenu na jakim ma być zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, tj. na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne i usługowe lub produkcyjne, nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji Wojewody stwierdził, że nie narusza ona prawa, stąd skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Kontrolowana decyzja Wojewody z 20 stycznia 2026 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 1 września 2025 r., wydane zostały po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, którego ramy określone zostały w art. 35 ust. 1 Pb, a zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie: kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego. Przywołany art. 35 ust. 1 Pb określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem tego organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku jego braku. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). W ocenie sądu, orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej oceny stwierdzając, że zaplanowana przez skarżącą spółkę inwestycja, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą (wewnętrzna linia zasilająca i kanalizacja dla światłowodu), przewidzianych do realizacji w miejscowości M., Gmina S., na terenach działek Nr [...], [...], [...] i [...]; obręb [...] M., narusza ustalenia obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu słusznie wywiódł organ odwoławczy, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren inwestycji wyklucza możliwość realizacji obiektu, którego dotyczy wniosek spółki, przy czym jednocześnie – nie wyklucza możliwości realizacji tego typu inwestycji co do zasady. Planowana przez skarżącą inwestycja dotyczy, jak wskazano powyżej, obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, zatem obiekt kubaturowy. Działki o numerach [...], [...], [...] i [...], na których ma być zlokalizowana inwestycja, położone na terenie jednostki oznaczonej symbolem 1R[...], który stanowi obszar użytków rolnych – upraw polowych, łąk i pastwisk. Obowiązujący plan miejscowy wprowadza przy tym generalny zakaz zabudowy na tym terenie. Zgodnie z treścią § 10 ust. 5 planu, na terenie 1R[...] 1) ustala się zakaz zabudowy, 2) dopuszcza się a) istniejące i nowo wydzielone drogi gospodarcze transportu rolnego o szerokości 5-8 m, b) prowadzenie sieci napowietrznej i podziemnej infrastruktury technicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami, szczególnymi, dopuszcza się prowadzenie utwardzonych dróg dojazdowych (gospodarczych), c) lokalizację zbiorników wodnych, których realizacja nie wpłynie niekorzystanie na stosunki gruntowo – wodne obszarów przyległych, z wyłączeniem strefy ochronnej gazociągu podwyższonego średniego ciśnienia, d) zalesianie gruntów rolnych pod warunkiem zachowania przepisów szczególnych. Jednocześnie stosownie do treści § 8 mpzp, dopuszcza się rozbudowę linii kablowych telekomunikacyjnych w ciągach komunikacyjnych zgodnie z obowiązującymi przepisami o lokalizacji sieci, w liniach rozgraniczających ulic (w pasie chodnika) z uwzględnieniem ustaleń § 6 ust. 1 pkt 2. Dopuszcza się również lokalizację masztów telefonii komórkowej na terenach oznaczonych symbolem U i P, pod warunkiem spełnienia przepisów szczególnych. Zgodnie z art. 46 ust. 1 Megaustawy (który nie obowiązywał w dacie uchwalania mpzp) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1a). Natomiast, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2). Powyższe uregulowanie prawne prowadzi do wniosku, że w razie braku umieszczenia w miejscowym planie lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (a taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy) możliwe jest lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń i braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu. W rozpoznawanej sprawie inwestycja planowana jest na terenie 1R[...], na którym niewątpliwie obowiązuje zakaz zabudowy. Inwestycja nie spełnia także warunków wyjątków od tego zakazu, ustanowionych w dalszej treści cytowanego wcześniej § 10 ust. 5 mpzp. Oznacza to, że lokalizowanie inwestycji na tym terenie jest zgodnie z planem niedopuszczalne. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym z treści art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy nie można wyprowadzać normy prawnej, która pozbawia organy gmin prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów, czy ograniczeń zabudowy urządzeniami telekomunikacyjnymi obszaru objętego planem. W konsekwencji, inwestor na podstawie ww. przepisów nie może żądać, aby obszar objęty miejscowym planem był bezwarunkowo otwarty na inwestycje przez niego realizowane. Przepisy te nie przyznają bowiem przedsiębiorcom telekomunikacyjnym autonomicznego uprawnienia do kształtowania polityki przestrzennej. Organy gminy mogą w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a ich władztwo zostało omawianą regulacją ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone, w zakresie decydowania o lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej i jej warunkach. Powyższe prowadzi do wniosku, że art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy, który ze swej istoty ma charakter korygujący, mógłby zostać uznany za naruszony tylko w takich warunkach, w których uchwała w przedmiocie planu miejscowego pozbawiałaby przedsiębiorstwo telekomunikacyjne jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Z tego powodu w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę tylko taka sytuacja umożliwiałaby organowi administracji architektoniczno-budowlanej ocenianie stopnia wywiązania się przez inwestora z warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 Pb przez pryzmat wskazanej regulacji ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 843/17, CBOSA). Treść art. 46 ust. 1 i 2 nie pozostawia wątpliwości, że plan miejscowy nie może wprowadzać zakazu lokalizacji urządzeń telekomunikacyjnych na całym obszarze objętym planem, uniemożliwiającego realizację takiego celu publicznego. Nie oznacza to jednak, że organy gminy w ogóle nie mogą korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na ich terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. II SA/Gd 437/17,wyrok NSA z dnia 25 lutego 2025 r., II OSK 1087/22, wyrok NSA z dnia 28 maja 2025 r., II OSK 2659/22, CBOSA). Natomiast pominięcie zapisów w tym zakresie przekracza ramy dokonania interpretacji planu, która to interpretacja wymagałaby oceny, czy organ planistyczny właściwie wprowadził ograniczenia i zakazy w kontekście treści całej uchwały planistycznej oraz eliminacji części jego zapisów. Może to nastąpić jedynie w sytuacji kompleksowej oceny treści całej uchwały i rozważenia uzasadnienia celu wprowadzonych w poszczególnych jednostkach planistycznych zakazów i ograniczeń. Ocena w takim zakresie zastrzeżona jest do kompetencji sądu administracyjnego badającego zgodność uchwały z prawem w toku postępowania wszczętego skargą o stwierdzenie nieważności uchwały (por. wyrok WSA W Olsztynie z dnia 7 marca 2023 r., II SA/Ol 852/22, CBOSA). W konsekwencji, ze wskazanych wyżej powodów, sąd nie podzielił zarzutów sformułowanych w skardze odnośnie do naruszenia art. 46 ust. 1 i 2 Megaustawy w zw. z art. 35 Pb w zw. z § 10 ust. 5 mpzp i na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił