II SA/Wr 219/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: referent Wiktoria Sojka-Ratajczyk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi A. N. i S. N. na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D. , gm. W. cz. [...] oddala skargę w całości.

A. N. i S. N., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej także jako skarżący), wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., gm. W. cz. A i B w części co do § 11 ust. 6 pkt 2 oraz pkt 4, w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Uchwale w zaskarżonej części zarzucono naruszenie art. 140 KC w zw. art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p) w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zakresie w jakim kwestionowany akt przewiduje zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych jak rażąco ingerujący w prawo własności, nadto w jakim utracił on swój sens prawny istnienia - moc obowiązującą - w wyniku desuetudo. Zarzucając powyższe pełnomocnik skarżących wniósł o: 1. stwierdzenie niezgodności z prawem § 11 ust. 6 pkt 2 oraz pkt 4 przedmiotowej uchwały; 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Dodatkowo, mając na uwadze grożącą stronie niepowetowaną szkodę, pełnomocnik skarżących wniósł o zabezpieczenie poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wałbrzychu nr 2/2023 oraz utrzymującej ją w mocy decyzji nr 195/2023 Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której orzeczono rozbiórkę części ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanych w obrębie działki nr [...] obręb D. oraz rozbiórki prefabrykowanych wszystkich płyt betonowych stanowiących wypełnienie ogrodzenia działek nr [...] i [...] obręb D., ze względu na zagrożenie niepowetowanej szkody dla strony jaką może wywołać wykonanie decyzji opartej na kwestionowanej uchwale. Do skargi dołączono zdjęcia obrazujące istniejące w okolicy ogrodzenia z prefabrykatów betonowych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że skarżący są właścicielami działek gruntu oznaczonych geodezyjnie numerami [...] i [...] obręb D. i ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nakazano im rozbiórkę części ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych zlokalizowanych w obrębie działki nr [...] oraz rozbiórkę prefabrykowanych płyt betonowych stanowiących wypełnienie ogrodzenia działek nr [...] i [...]. Stwierdzono, że Rada Gminy W. w objętym skargą § 11 ust. 6 pkt 2 i 4 uchwały planistycznej ustanowiła zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. W kontekście tych przepisów uchwały skarżący zwrócili uwagę, że w miejscowości D. praktycznie wszyscy właściciele posesji zastosowali jako materiał wykończeniowy ogrodzeń prefabrykowane elementy betonowe. Skarżący właśnie od właścicieli posesji sąsiednich dowiedzieli się, że mogą zastosować podobne elementy prefabrykowane betonowe. Jednak w stosunku do pozostałych właścicieli posesji organ nadzoru budowlanego nie wszczynał przez lata postępowania w sprawie nakazania im rozbiórki tych ogrodzeń. Zdaniem skarżących okoliczność, że praktycznie wszyscy właściciele posesji stosowali przez lata, analogiczne jak oni, elementy prefabrykowane betonowe jako materiał wykończeniowy ogrodzenia oraz, że organy nadzoru budowlanego przez lata nie wszczynały żadnego postępowania administracyjnego jest niezwykle istotna i znamienna, albowiem wskazuje, że kwestionowany § 11 ust. 6 pkt 2 i 4 uchwały, pomimo formalnego uchwalenia i obowiązywania nigdy nie był stosowany, w związku z czym w wyniku desuetudo, pomimo formalnego obowiązywania utracił moc. Wynika to z tego, że przedmiotowa norma prawna zakazująca stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych, w praktyce nigdy nie była stosowana na obszarze jej obowiązywania, ponieważ właściciele posesji w miejscowości D. - w tym znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących - budowali ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych, a organy nadzoru budowlanego nigdy nie wszczęły postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazania rozbiórki takiego ogrodzenia wobec jakiegokolwiek właściciela posesji w D. Skoro organ obowiązany jest wszcząć takie postępowanie z urzędu, to brak wszczynania takich postępowań przez lata, ocenić należy jako zaniechanie obowiązków ustawowych przez powołany organ skutkujące koniecznością wszczęcia określonego postępowania, albo jako właśnie wyraz desuetudo skutkujące wygaśnięciem mocy obowiązującej normy prawnej. Za przyjęciem desuetudo przemawia konstytucyjna zasada równości wobec prawa - albo daną normę stosujemy wobec każdego właściciela posesji nakazując rozbiórkę ogrodzenia, albo odmawiamy stosowanie takiej normy wobec każdego właściciela posesji. Nie da się bowiem ukryć, że brak reakcji i jakichkolwiek działań organów nadzoru budowalnego wytworzyło przekonanie wśród właścicieli posesji w D. o dopuszczalności stawiania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych, a więc o nieobowiązywaniu normy zakazującej stosowania tych elementów. W świetle przedstawionych okoliczności, pełnomocnik wywodził, że § 11 ust, 6 pkt 2 oraz pkt 4 przedmiotowej uchwały narusza subiektywnie pojmowany interes skarżących, ze względu na powszechne stosowanie przez zdecydowaną większość mieszkańców D. wypełnień ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych, co wskazuje wprost, że norma ta przestała obowiązywać. Zważywszy na fakt, że w żaden sposób nie można stwierdzić, że takie wypełnienie ogrodzenia naruszać miałoby w jakikolwiek sposób czy to powszechne poczucie estetyki, czy jakiekolwiek normy związane z bezpieczeństwem - brak jest uzasadnienia zarówno aksjologicznego jak i faktycznego w celu utrzymywania w mocy tej normy prawa miejscowego. Przechodząc do uzasadnienia obiektywnego naruszenia prawa przez § 11 ust. 6 pkt 2 i pkt 4 przedmiotowej uchwały, autor skargi odwołał się do przepisów chroniących prawo własności (zawartych w przepisach Kodeksu cywilnego) do przepisów regulujących władztwo planistyczne gminy (zawartych w przepisach u.p.z.p) oraz do konstytucyjnej zasady proporcjonalności wskazując, że w świetle tych przepisów, ingerencja w sferę własności jednostki jest dopuszczalna jednak musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów których ochrona uzasadnia dokonane ograniczenie. Stwierdził jednak, że w przypadku kwestionowanej regulacji brak jakiegokolwiek uzasadnienia dla celów, dla których sporna uchwała powinna ingerować w prawo własności poprzez zakaz używania wypełnienia płotu płytami betonowymi prefabrykowanymi, co szczególnie uwypukla się w sytuacji, w której ogół społeczności tej normy nie aprobuje i nie przestrzega. Tym samym zakaz wprowadzony § 11 nie zdaje tekstu proporcjonalności, gdyż jego wprowadzenie nie jest konieczne ani niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego . Reasumując stwierdzono, że zaskarżony § 11 ust. 6 pkt 2 oraz pkt 4 uchwały utracił znaczenie w procesie stosowania prawa i utracił moc obowiązującą w wyniku desuetudo, zatem koniecznym staje się formalne stwierdzenie tego faktu poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części objętej skargą. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna oświadczyła, że nie uznaje jej za zasadną. W odniesieniu do zarzutów skargi podniesiono, że: 1/ kwestionowany plan miejscowy był uchwalony w 2011 roku, kiedy ówczesne przepisy pozwalały na regulacje dotyczące materiałów z jakich mają być wykonane ogrodzenia, więc zarzut rażącej ingerencji w prawo własności jest tu dalece niezasadny; 2/ organy gminy nie posiadają kompetencji kontrolnych w zakresie kontroli obiektów i urządzeń budowlanych; 3/ załączone do skargi fotografie ogrodzeń nie odnoszą się jedynie do wsi D., więc należy mieć tu na uwadze, że w różnych częściach gminy obowiązują bądź nie inne plany miejscowe, które w swojej treści nie muszą się odnosić do regulacji ogrodzeń; 4/ stwierdzenie pełnomocnika, że naruszanie przez innych danego prawa (czym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego) skutkujące tym, że prawo traci w tym zakresie moc, wskazuje, że brak działań ze strony organów kontroli powodować będzie nieważność uchwał czy nawet ustaw i doprowadzi do chaosu prawnego;5/ powołując się powszechne przekonanie adresatów, że norma prawna uległa dezaktualizacji ze względu na radykalną zmianę aksjologicznych podstaw danego systemu prawa nie zwalnia ich ze znajomości obowiązujących norm prawnych. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2024 r. (sygn. akt II OZ 615/24) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie pełnomocnika skarżących wskazując jednocześnie w uzasadnieniu, że Fakt mylnego pouczenia o trybie i sposobie złożenia środka zaskarżenia (co w sprawie miało miejsce) może stanowić podstawę do przywrócenia terminu do wniesienia skargi. Postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny, uwzględniając wniosek skarżących, orzekł o przywróceniu terminu do wniesienia skargi. Następnie postanowieniem z dnia 29 maja 2025 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji PINB opisanej we wniosku o udzielnie ochrony tymczasowej. Na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. pełnomocnik skarżących oświadczył do protokołu, że "rozszerza" zarzuty skargi wnosząc o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 5 pkt 2 lit. b zaskarżonej uchwały. W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2026 r. uzasadnił to faktem, że działka skarżących znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "MN/[...]". Wskazano także, że przepis § 11 ust.6 pkt 4 uchwały zawiera tożsama normę prawną, co § 5 ust. 5 pkt 2 lit. b, dokonującą ingerencji w prawo własności skarżących, normę która utraciła na znaczeniu wskutek "desuetudo". Z tego względu pełnomocnik podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w skardze. Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. pełnomocnik skarżących sprecyzował, że nie tyle rozszerza zarzuty skargi , co zmienia ją zaskarżając jedynie § 5 ust. 5 pkt 2 lit. b uchwały w zakresie w jakim regulacja ta przewiduje zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Pełnomocnik podtrzymał w całości dotychczasową argumentację zawartą w skardze i w piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2026r. Natomiast pełnomocnik organu administracji wniósł o oddalenie skargi w całości wskazując na niezasadność podniesionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Sąd dokonuje zatem kontroli legalności aktów prawa miejscowego pod względem ich zgodności z prawem, jak i zachowania przez organy planistyczne przepisów postępowania. Sąd nie ocenia celowości podjętych przez organ rozwiązań. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40, dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwały Rady Gminy W. z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., gm. W. cz. A i B w części obejmującej § 5 ust. 5 pkt 2 lit. b w zakresie w jakim powyższa regulacja przewiduje zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych. Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm. dalej jako u.s.g.) z tym, że ze względu na datę podjęcia zaskarżonej uchwały, ww. przepis zastosowanie znajduje w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), której art. 17 ust. 2 stanowi, że przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (p.p.s.a. - przypis Sądu), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g. - przypis Sądu), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy p.p.s.a. i u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, co było uzasadnione faktem, że zakażona uchwała została podjęta w dniu [...] września 2011 r. W konsekwencji, skargę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wnieść ją do Sądu w terminie wynikającym z art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Skarżący spełnili wymóg uprzedniego wezwania Rady Gminy W. do usunięcia naruszenia prawa jednak skarga została wniesiona z uchybieniem opisanego wyżej terminu. Prawomocnym postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r. Sąd przywrócił, na wniosek skarżących, termin do wniesienia skargi, stąd uznać należy, że opisane wyżej wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione. Kolejną okolicznością podlegającą zbadaniu była kwestia wykazania przez skarżących, że zaskarżony akt narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia). Skuteczne wniesienie skargi w trybie ww. przepisu umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie następuje zatem w sytuacji, gdy skarżący wykaże naruszenie interesu prawnego unormowaniami zaskarżonej uchwały. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że po modyfikacji zarzutów skargi dokonanych na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. (potwierdzonych pismem procesowym z dnia 12 lutego 2026 r.) oraz sprecyzowanych na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2026 r. skarżący wykazali, że zakaz sformułowany w § 5 ust. 5 pkt 2 lit. b narusza ich interes prawny. Przepis § 5 zawarty bowiem został w rozdziale 2 uchwały planistycznej "Ogólne zasady zagospodarowania terenu". W ust. 5 sformułowane zostały ograniczenia (zakazy i dopuszczenia) które znajdują zastosowanie na obszarze całości terenu objętego planem. W ust. 5 pkt 2 lit. b sformułowany został zakaz stosowania jako materiałów wykończeniowych plastikowych listew wykończeniowych typu "siding" oraz ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych za wyjątkiem słupów betonowych oraz podmurówek. Argumentacja skargi wskazuje, że skarżący swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzą w istocie z dwóch okoliczności: - po pierwsze, z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze planu; - po drugie, z faktu nakazania im decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie wałbrzyskim z dnia 10 stycznia 2023 r. i utrzymującą ją w mocy decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 marca 2023 r., rozbiórki ogrodzenia z prefabrykowanych elementów betonowych ze względu na niezgodność przedmiotowego ogrodzenia z zaskarżonym przepisem planu. W toku postępowania sądowego skarżący wykazali, że są współwłaścicielami działek oznaczonych geodezyjnie nr [...] i nr [...], które zgodnie z ustaleniami planu miejscowego położone są na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolami MNU[...] (teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową) KDZ (drogi publiczne zbiorcze) i KDD (drogi dojazdowe). Szczegółowe zasady zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN/U zawarte zostały w § 10 uchwały a terenów KDZ i KDD w § 18 zaskarżonej uchwały. W przepisach tych brak jest szczegółowych ustaleń w zakresie zakazu stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych elementów betonowych (analogicznych jak w kwestionowanym początkowo § 11 ust. 6 pkt 4 dotyczącym terenów MN). Nie budzi zatem wątpliwości, że zaskarżony obecnie przepis ogólny znajduje także zastosowanie do nieruchomości skarżących. Co jednak istotne w kontekście oceny spełnienia przesłanki z art. 101 ust. 1 u.s.g., to regulacja zawarta w § 5 ust.5 pkt 2 lit. b uchwały zmienia sytuację prawnoplanistyczną skarżących ograniczając im możliwość swobodnej zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez jego wygrodzenie przy użyciu elementów betonowych jako wypełnienia. Nie ulega zaś wątpliwości, że prawo do grodzenia nieruchomości jest przejawem i atrybutem prawa własności (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 335/17, CBOSA). Już choćby z tego względu stwierdzić należy, że interes prawny skarżących wywodzony z prawa własności nieruchomości został kwestionowanym przepisem uchwały naruszony. Stwierdzenie przez Sąd, że doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących nie oznacza jednak samo w sobie, że zaskarżona uchwała podlega eliminacji z obrotu prawnego. Stwierdzenie naruszenia interesu prawnego skarżących otwiera jedynie sądowi drogę do kontroli zaskarżonej uchwały. Do unieważnienia zaskarżonej uchwały może zaś dojść dopiero, jeżeli Sąd stwierdzi, że wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżących doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd uwzględnić musiał jednocześnie regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którą, nieważność aktu planistycznego (uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) powoduje naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ustawami. Akty prawa miejscowego są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także (co do zasady) powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Zaznaczyć nadto trzeba, że postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd orzeka w granicach naruszonego interesu prawnego skarżącego. Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała, jednakże w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad lub trybu sporządzania planu, sąd może orzec tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeżeli zatem skarżący wywodzi swój interes prawny z własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności planu może nastąpić tylko w odniesieniu do planu w zakresie dotyczącym tych nieruchomości. Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej uchwały w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że nie narusza ona prawa w takim zakresie, że możliwe byłoby jej wyeliminowanie w obrotu prawnego. W zakresie procedury planistycznej w skardze nie sformułowano żadnych zarzutów, Sąd działając w tym zakresie z urzędu, nie dopatrzył się natomiast naruszenia przez organ przepisów art. 17 – do art. 20 u.p.z.p. Zaskarżona uchwała została podjęta po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Załącznikami do uchwały i jej integralnymi częściami są: rysunki planu nr [...] w skali 1:2000 i nr [...] dla terenów rolnych i leśnych w skali 1:5000 rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu (załącznik nr 3) oraz określenie o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania (załącznik nr 4), zgodnie z wymogami określonymi w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analizując z kolei procedurę uchwalenia przedmiotowego planu , stwierdzić należało, że poprzedziło ją podjęcie uchwały Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi D., które ogłoszono przez obwieszenie oraz w miejscowej prasie "T." jak również zawiadomiono o jej podjęciu właściwe do uzgodnienia i opiniowania instytucje i organy, które przedstawiły swoje stanowiska odnośnie opracowywanego obiektu (art. 17 ust. 1 pkt 1 – 3 ww. ustawy). Uzyskano także zgodę Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Następie sporządzono projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 oraz uzyskano opinie i uzgodnienia o projekcie planu stosownych instytucji (art. 17 ust. 1 pkt 4 – 8 ustawy). Następnie dokonano ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu zgodnie z warunkami określonymi w art. 17 ust. 1 pkt 9 – 11 ustawy i rozpatrzono zgłoszone uwagi. W toku procedury planistycznej przeprowadzono również postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Rada Gminy podjęła uchwałę w przedmiocie uchwalenia zaskarżonego planu po stwierdzeniu jej zgodności z ustaleniami studium. Natomiast w zakresie zasad sporządzania planu, skarżący w istocie formułują wobec kwestionowanego przepisu uchwały dwa zarzuty. Po pierwsze wskazują na podjęcie uchwały z naruszeniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności poprzez nadmierną i nieracjonalną ingerencję wprowadzonymi ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu w prawo własności skarżących, co szczególnie uwypukla się, gdy ogół społeczeństwa lokalnego nie aprobuje i nie przestrzega kwestionowanej skargą normy. Po drugie, wskazują, że doszło do utraty mocy prawnej kwestionowanej normy na skutek jej niestosowania przez lokalną społeczność – adresatów planu (desuotudo). Według skarżących praktycznie wszyscy właściciele D. zastosowali do ogrodzeń prefabrykowane elementy betonowe, a organy nadzoru budowlanego przez lata nie wszczynały względem nich żadnych postępowań. W związku z tym uważają, że zaistniał przypadek desuotudo opierający się na założeniu, że nieprzestrzeganie lub niestosowanie konkretnej normy świadczy o jej nieobowiązywaniu. Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności wskazać najpierw trzeba, że zgodnie z treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Jedną zaś z ustaw w których ustanowione zostały ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest powołana już ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dalej wskazać należy, że u.p.z.p - co wynika wprost z art. 6 ust.1 – dopuszcza ingerencję gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom. Zgodnie z przywołanym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Tym samym uchwała planistyczna może ingerować w prawo własności, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie dopuszcza taką możliwość. Z drugiej jednak strony to, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie oznacza, że ustalenia te mogą odbywać się w sposób dowolny, w szczególności z naruszeniem interesu jednostki w przysługującym jej prawie własności nieruchomości. Przyznane gminie władztwo planistyczne (jej samodzielność) nie może być rozumiane w taki sposób, że nie podlega ona żadnym ograniczeniom. Prawnie wadliwymi będę, bowiem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień tj. ograniczeń wprowadzanych arbitralnie bez uzasadnionych wyższymi celami potrzeb (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2004 r. II OSK 456/04, CBOSA). Ograniczenia te wynikają natomiast wprost z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwłaszcza jej art. 1 ust. 2, który nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymienione tam uwarunkowania, w szczególności – wskazane w punkcie 7 art. 1 ust. 2 – prawo własności (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 590/15). Uprawnienie gminy do ingerencji w prawo własności podlega więc różnym obostrzeniom z uwagi na konstytucyjny charakter ochrony prawa własności (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów dla osiągnięcia, których ustanawia się określone ograniczenia. Wprowadzenie ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wymaga, aby były one wprowadzane dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Jak zwracano uwagę w orzecznictwie, postanowienia miejscowych planów powinny być realistyczne tj. możliwe do zrealizowania i nie ograniczające nadmiernie chronionych konstytucyjnie praw obywateli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 83/10, CBOSA). Z tego też względu, ingerencja w prawo własności podmiotów, których nieruchomość pozostaje w obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga wyważenia interesów publicznych i prywatnych, co ma szczególne znaczenie w przypadku ich kolizji. Każde zaś ograniczenie prawa własności winno znaleźć swoje uzasadnienie w wyważeniu wartości tych interesów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2012 r. II OSK 1665/12, CBOSA). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r. II OSK 224/17 (dostępny CBOSA) skoro uchwalając plan miejscowy rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą zatem kierować się wartościami (celami) na tyle istotnymi (ważnymi społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2010 r. II OSK 1708/09, CBOSA). W związku z powyższym wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tj.w dniu [...] września 2011 r.) art. 1 ust. 2 u.p.z.p (Dz.U z 2003 r. Nr 80, poz.817) w planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, walory ekonomiczne przestrzeni oraz potrzeby interesu publicznego (por. pkt 6, pkt 7 i pkt 9). Przez interes publiczny należy rozumieć uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Mając na uwadze przywołaną już wcześniej konstytucyjną zasadę proporcjonalności, ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ planistyczny winien ważyć interes publiczny i interesy prywatne. Nie budzi wątpliwości, że wprowadzając w zaskarżonej uchwale przepis § 5 ust.5 pkt 2 lit.b w zakresie wyłączenia możliwości stosowania przy ogrodzeniach prefabrykowanych elementów betonowych dopuszczając jedynie betonowe słupy i podmurówki, organ gminy przyjął mniej korzystny dla właścicieli działek (w tym także skarżących) kierunek zagospodarowania terenów. Nie oznacza to jednak, że nastąpiło to z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń miało swoje umocowanie ustawowe. Po pierwsze, zgodnie z mającym zastosowanie w sprawie art. 1 ust. 2 u.p.z.p w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. (takie brzmienie należało bowiem uwzględnić w związku z podjęciem uchwały Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 o przystąpieniu do sporządzania przedmiotowego planu oraz brzmieniem art. 4 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U z 2010 r., Nr 130,poz. 871) - dalej jako ustawa nowelizująca, w planowaniu przestrzennym obok prawa własności uwzględnia się także wymagania ładu przestrzennego (przez które rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonale, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, w tym urbanistyki i architektury) oraz walory krajobrazowe i architektoniczne. Rozwinięciem tej ogólnej zasady jest art. 15 ust. 2 u.p.z.p (w brzmieniu obowiązującym do 21 października 2010 r.) który jako obligatoryjne elementy planu miejscowego określał: zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2), zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 3) oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy (pkt 6) . W związku z powyższym kwestionowany przepis § 5 ust.5 pkt 2 lit. b. wprowadzający zakaz wypełniania ogrodzeń prefabrykowanymi elementami betonowymi mieści się w określonych wyżej obligatoryjnych ustaleniach planu miejscowego, w szczególności w zakresie art. 15 ust.2 pkt 2 u.p.z.p. Zakaz ten zamierza bowiem do kontrolowania procesu realizacji ogrodzeń tak aby nie stały się one zagrożeniem dla ładu przestrzennego. Istotnym czynnikiem dla wprowadzenia powyższego zakazu była więc ochrona wartości publicznej poprzez zachowanie wymagań ładu przestrzennego. Także w orzecznictwie przyjęte jest, że możliwość zamieszczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego postanowień związanych z realizacją ogrodzeń na terenach innych niż publiczne, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 21 października 2010 r. (a więc przed wejściem w życie art. 15 ust. 3 pkt 9 u.p.z.p) wynikała z art. 15 ust. 2 pkt 2 i pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tzn. mieściła się w zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz kształtowania zabudowy (por. NSA w wyrokach z dnia 27 listopada 2018 r. II OSK2406/18 , z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2935/18, z dnia 25 lutego 2021 r. II OSK 1049/18, CBOSA) zaś sama zmiana ustawy planistycznej dokonana nowelą z 25 czerwca 2010 r. służyła wyeliminowaniu wątpliwości w praktyce stosowania ustawy. Z treści art. 4 ust. 2 ustawy nowelizującej z 2010 r. w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku, że przed wejściem w życie tych przepisów niedopuszczalne było regulowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego kwestii ogrodzeń (tak NSA w wyroku z 19 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2935/18, CBOSA). Umocowanie do wprowadzenia tego rodzaju regulacji dodatkowo wywieść można także z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p który stanowi, że do zakresu uprawnień gminy należy ustalenie ograniczeń w użytkowaniu terenów, łącznie z zakazem zabudowy. Skoro gmina może samodzielnie wprowadzić całkowity zakaz budowy, to tym bardziej może wprowadzić mniej dotkliwe ograniczenia w postaci zakazu sytuowania pewnego rodzaju ogrodzeń, czy też w ogóle ogrodzeń, byleby działanie gminy zostało należycie uzasadnione, z uwzględnieniem zasady racjonalności działania i wyważenia przez gminę interesu prywatnego z publicznym. Zdaniem Sądu kwestionowany skargą przepis, w zakresie w jakim zakazuje stosowania ogrodzeń z elementów prefabrykowanych nie ogranicza nadmiernie uprawnień właścicielskich. Przede wszystkim przepis ten nie zabrania w ogóle grodzenia nieruchomości a jedynie ogranicza możliwość stosowania wypełnień ogrodzeń z elementów prefabrykowanych – dopuszczając betonowe podmurówki i słupy. Przy czym zakaz ten dotyczy nie tylko nieruchomości skarżących ale wszystkich nieruchomości na obszarze planu. W związku z tym przypomnieć trzeba, że według art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane o ile ma to miejsce w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia określonym w nim wartości. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się natomiast, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Należy także mieć na uwadze, że aczkolwiek prawo własności podlega ochronie konstytucyjnej jednak nie jest prawem absolutnym. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala na taką ingerencje. Co do zasady, akty planistyczne gminy mogą więc ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, jednakże pod warunkiem, że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Inaczej mówiąc działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Taką wartością niewątpliwie może być przestrzeń która stanowi dobro publiczne. Jednym zaś z elementów kształtujących ład przestrzenny a w konsekwencji przestrzeń jako dobro publiczne są uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne, co wiąże się także z wyglądem ogrodzeń. W konkluzji powyższych wywodów, za uprawnione należy więc przyjąć twierdzenie, że kwestionowana regulacja planistyczna aczkolwiek rzutuje na prawo własności to jednak nie narusza jego istoty. Skarżący nie zostali pozbawieni ani możliwości dysponowania nieruchomością ani możliwości korzystania z nieruchomość do której mają tytuł prawny – w tym jej zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem – także przez grodzenie. Dalej są więc uprawnieni – jak dotychczas – do korzystania z przysługującego im prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) oraz zasadami współżycia społecznego. Natomiast ograniczenia w wykonywaniu tego prawa – wynikające z kwestionowanego przepisu - mieszczą się w granicach dopuszczalnych prawem. Zdaniem Sądu, przyjęte w kwestionowanym planie miejscowym rozwiązanie zakazujące stosowania określonego rodzaju ogrodzeń na obszarze całego planu stanowi wyraz wyważenia interesu prywatnego właścicieli w postaci możliwości zabudowy należącej do nich nieruchomości (wyłączono tylko określonego rodzaju ogrodzenie) oraz interesu publicznego, którym w przedmiotowej sprawie jest konieczność zachowania wymagań ładu przestrzennego. W pojęciu zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust.2 pkt 2u.p.z.p.) mieści się bowiem wykluczenie określonych form zabudowy i zagospodarowania terenu, między innymi, poprzez wprowadzenie zakazu stosowania określonych rozwiązań architektonicznych (por. Marek Szewczyk [w:] Z.Leoński, M Szewczyk, Z.Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, s.269). Kwestionowane rozwiązanie pozostaje zatem w racjonalnej proporcji do celu jakim jest pogodzenie tych dwóch spornych interesów tj prawa własności i ochrony ładu przestrzennego. Rada Gminy uwzględniła prawo własności – gdyż pozostawiono możliwość grodzenia, pozwalając tym samym na zapewnienie bezpieczeństwa i prywatności w korzystaniu z nieruchomości, uwzględniła także wymogi ładu przestrzennego ograniczając możliwość stosowania wypełnień betonowych w ogrodzeniach jako mających wpływ na uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne przestrzeni. Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę na uzasadnienie do uchwały z którego wynika, że przedmiotowy plan sporządzony został przede wszystkim w związku z potrzebą zmiany funkcji z rolniczych na mieszkaniowe, usługowe i produkcyjne, jak również z potrzeby wprowadzenia nowych dróg, w także zbiorczych. Podano także, że zmiana przeznaczenia i dopuszczenie możliwości budowy nowych obiektów mieszkaniowych i usługowych jest zgodne z polityką przestrzenną gminy oraz z ustaleniami Studium. Rada uznała, że tereny usługowe o charakterze mieszkaniowym i usługowe stanowią tereny rozwojowe dla miejscowości (wsi D.) jako sposób na aktywizację terenów wiejskich. W świetle powyższej argumentacji organy planistyczne mogły uznać, że interes publiczny wymaga wykluczenia realizacji betonowych ogrodzeń na obszarach wskazanych planem, w szczególności przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby dojść do całkowicie niekontrolowanego procesu realizacji ogrodzeń na terenach dotychczas niezainwestowanych które mogłyby się stać wymiernym zagrożeniem dla ładu przestrzennego. Jak wcześniej zaznaczono ogrodzenia betonowe, szczególnie te w formie pełnych szarych murów, negatywnie mogą wpływać na estetykę krajobrazu i ekologię. Tworzą nieraz surowy klimat (można też spotkać określenia "więzienny klimat") czym mogą zaburzać krajobraz i sprawiać, że otoczenie staje się nieprzyjazne. Często także nie pasują do tradycyjnej zabudowy jednorodzinnej która występuje na terenach wiejskich, czy otoczenia przyrodniczego, tworząc sztuczną barierę. W tej sytuacji, dokonana zaskarżoną uchwałą ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu - w odniesieniu do nieruchomości skarżących - polegająca na wprowadzeniu ograniczenia w zakresie materiałów z jakich mogą być wykonane ogrodzenia - choć utrudnia skarżącym wykonywanie prawa własności, to jednak odbyła się zgodnie z prawem bez nadużycia władztwa planistycznego. Powyższe podważa zaś skuteczność zarzutu naruszenia art. 140 kodeksu cywilnego i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Dodatkowo zauważyć można, że skoro planowanie przestrzenne siłą rzeczy wiąże się ze skutkami ograniczenia prawa własności nieruchomości, to ustawodawca mając powyższe na uwadze, przewidział w u.p.z.p. system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Dla stwierdzenia nieważności uchwały w zaskarżonej części bez znaczenia pozostaje natomiast argumentacja skargi, że "ogół społeczeństwa tej normy nie akceptuje." Jak już wcześniej zaznaczono Sąd uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy ze względu na jej sprzeczność z prawem. W odniesieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego taka sprzeczność zachodzi, gdy stwierdzone zostanie istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu sporządzenia planu lub naruszenie właściwości organów (por. przywołany już wcześniej art. 28 u.p.z.p). Oceny w powyższym zakresie Sąd dokonuje według stanu prawnego i faktycznego na dzień podjęcia uchwały. Ewentualny brak akceptacji normy prawnej przez jej adresatów – nawet jeżeli by wystąpił – jest natomiast poza kontrolą sądową i nie stanowi przesłanki unieważniania aktu prawa miejscowego. W konsekwencji sąd administracyjny nie widzi podstaw do zastosowania w sprawie instytucji desuotudo. W tym względzie zauważyć należy, że rolą sądów administracyjnych jest kontrola zgodności z prawem aktów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy a nie ustalenie, czy dana norma prawa obowiązuje, czy też wygasła na skutek zaprzestania jej stosowania przez jej adresatów – a do tego w niniejszej sprawie sprowadzałoby się zastosowanie tej reguły derogacyjnej. Nie budzi natomiast wątpliwości, że sporny przepis uchwały dotyczący ogrodzeń nadal obowiązuje. W nauce prawa oraz w orzecznictwie "desuetudo" definiuje się jako powszechną, trwającą przez dłuższy czas – liczoną na ogół w latach – ustabilizowaną, ogólnie aprobowaną praktykę nierespektowania danej normy prawnej przez ogół podmiotów stosujących prawo (adresatów tych norm) co prowadzi do utraty mocy obowiązującej tej normy, pomimo braku jej formalnej derogacji w sposób przyjęty w danym systemie prawa. Wskazuje się, że przyczyną zaniechania stosowania obowiązującej normy (jej "zapomnienia"), prowadzącego do utraty przez nią mocy obowiązującej, powinno być powszechne przekonanie adresatów, że uległa ona dezaktualizacji ze względu na radykalną zamianę aksjologicznych podstaw danego sytemu, gdy norma ta trwale stała się nieprzydatna do realizacji założonych przez ustawodawcę celów, nieracjonalna, nieekonomiczna a nawet szkodliwa społecznie. Jeżeli więc adresaci normy konsekwentnie, solidarnie, jej nie stosują, a praktyka ta jest utrwalona, to można twierdzić, że norma powszechnie niestosowana nie obowiązuje, mimo braku formalnego jej usunięcia z obrotu prawnego (por. uzasadnienie uchwały SN z 23 stycznia 2004 r. III CZP 112/13, OSNC 2005, nr4, poz,61). W orzecznictwie podkreśla się także, że powoływanie się na desuotudo w każdym przypadku wymaga bardzo skrupulatnej analizy. W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie wystarczy zatem ogólne stwierdzenie, że norma ta nie jest przestrzegana przez lokalną społeczność, gdyż nie jest to jednoczesne ze stwierdzeniem że wszyscy adresaci planu – w tym także organy administracji publicznej - tej normy nie stosują. Przeczy temu choćby nakaz rozbiórki wydany przez organy nadzoru budowlanego (także adresatów planu) wobec skarżących. Nadto trzeba mieć na uwadze, że możliwość stosowania desuotudo jest mocno kontrowersyjna. W przeciwieństwie do innych reguł derogacyjnych (np. lex specialis derogat legi generali), nie jest powszechnie stosowaną zasadą i możliwość jej stosowanie we współczesnych systemach prawnych jest kwestionowana. Jak w tym względzie wyjaśnił NSA (por. wyrok z dnia 8 listopada 2018 r. I OSK 28/17, CBOSA) regułę tę należy traktować z dużą ostrożnością, zwłaszcza w systemie zamkniętych systemów źródeł prawa, jako instytucję nadzwyczajną stosowaną w czasach przełomowych – gdy ustawodawca nie nadąża za tempem zmian społecznych, gospodarczych i politycznych, a niedopasowane do nich prawo staje się hamulcem tych zmian, czego nie można aprobować. Argumentacja skargi nie wskazuje zaś na taką sytuację. O desuotudo nie świadczy natomiast samo niestosowanie normy prawnej przez określonego adresata lub nawet szersze grono adresatów – a właśnie do takich okoliczności w niniejszej sprawie odwołuje się autor skargi. Tego rodzaju zachowanie może natomiast stanowić formę naruszenia danej nomy na skutek błędnego przeświadczenia o jej nieobowiązywaniu. Poza kontrolą sądu pozostaje także kryterium celowości uchwalenia przedmiotowego przepisu – autor skargi podnosi bowiem, że brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla celu dla którego uchwała ingerowała w prawo własności poprzez przedmiotowy zakaz, przy czym stanowisko to argumentuje stwierdzeniem, że "wprowadzenie przedmiotowego zakazu nie jest konieczne ani niezbędne dla ochrony bezpieczeństwa ruchu drogowego na tej drodze". Ubocznie tylko zauważyć można, niejasność tej argumentacji skoro, z uzasadnienia uchwały jak też dokumentacji planistycznej nie wynika aby bezpieczeństwo ruchu drogowego stanowiło lub mogło stanowić uzasadnienie dla wprowadzenia przedmiotowego zakazu. Co jednak istotne, sąd administracyjny nie jest władny do dokonywania oceny przepisów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości ich uchwalania. Nie jest bowiem rolą sądów administracyjnych rozstrzyganie o tym, czy wynik przeprowadzonego przez organ wartościowania obu interesów jest właściwy z uwagi na kryteria celowości. Zgodnie z art. 184 Konstytucji sądowoadministracyjna kontrola legalności uchwał organów samorządu terytorialnego opiera się wyłącznie o kryterium legalności. W konsekwencji sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli władztwa planistycznego gminy w zakresie podstaw jego stosowania ze względu na właściwość tego sądu, oraz do kontroli legalności, a nie celowości, ustaleń planistycznych. Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając zgodnie z art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.