II SA/Wr 210/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Wydziale II sprawy ze M. K. na uchwałę Rady Miasta i Gminy P. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie wsi P. postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis od skargi w kwocie 300 (słownie: trzysta) złotych.

Skargą, złożoną w dniu [...] II 2018 r., M. K. (dalej jako "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności przepisu z § 4 uchwały z 27 VI 2012 r., nr [...], Rady Miasta i Gminy P. (dalej jako "organ") w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] położonej w obrębie wsi P. (Dz.Urz. Woj. [...]). W ocenie skarżącego § 4 uchwały, przewidujący stawkę procentową opłaty jednorazowej w wielkości 30%, jest niezgodny z zasadą równości wobec prawa (zakazem dyskryminacji). W skardze zarzucono, że kwestionowana uchwała przewiduje zdecydowanie wyższy wskaźnik opłaty niż inne plany miejscowe uchwalone dla gminy przez organ w latach 2011-2012, gdzie wskaźnik ten ustalano dla terenów o tożsamej funkcji na poziomie 15%. Skarżący wyjaśnił przy tym, że w dniu [...] I 2013 r. dokonał sprzedaży objętej planem miejscowym nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]i jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia z tego tytułu opłaty jednorazowej w oparciu o stawkę wynikającą z kwestionowanego § 4 uchwały. Posiada więc interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2018 r., poz. 994) – dalej jako "usg". Wyjaśnił również, że mimo wcześniejszych zapowiedzi obniżenia tej stawki organ ostatecznie zrezygnował z procedury zmiany planu miejscowego. W skardze podniesiono, że celem opłaty jednorazowej jest zwrot poniesionych przez gminę wydatków na uchwalenie planu miejscowego. Skoro w innych uchwałach organ przyjął stawki 15% jako wystarczające do pokrycia tych wydatków to niezasadne i dyskryminujące było ustalenie takiej stawki wobec terenu należącego do skarżącego w wysokości 30%. Skarżący podkreślił, że to on pokrył koszty przygotowania materiałów niezbędnych do uchwalenia planu. Skarżący kierował też do organu wnioski o zmianę planu pismami z dnia [...] III 2017 r. i z dnia [...] I 2018 r., wskazując na naruszenie zasady równości wobec prawa, jednak organ nie dokonał obniżenia stawki. W konsekwencji w skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności przepisu z § 4 uchwały oraz zasądzenie kosztów, a także dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi uchwał i pism oraz przesłuchanie skarżącego i wskazanych świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniesienie skargi nie zostało poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Ponadto – w ocenie organu – nie zostało wykazane naruszenie interesu prawnego, gdyż tego rodzaju naruszenia nie można wywodzić z przepisów ustrojowych. Organ zwrócił uwagę, że stawkę opłaty jednorazowej w wysokości 30% przewidziano też w planie miejscowym uchwalonym dla wsi P. – część zachodnia przy drodze do P. (Dz.Urz. Woj. [...]). Zdaniem organu kwestionowana wysokość stawki mieści się w granicach prawem przewidzianym i jest adekwatna do celów gminny, położenia działki, jej funkcji oraz charakteru wykorzystania pod działalność deweloperską. Odnosząc się zaś do wniosków dowodowych skarżącego, organ zwrócił uwagę, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym jako dowody występują jedynie dokumenty, co wynika z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz.1302) - dalej "ppsa". Pismem procesowym z dnia [...] III 2018 r. skarżący cofnął wniosek dowodowy w części dotyczącej przesłuchania świadków. Do pisma skarżący załączył również wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia [...] I 2018 r. zatytułowane jako "Wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego") oraz odmowną odpowiedź organu (pismo z dnia [...] I 2018 r.) doręczoną skarżącemu w dniu [...] II 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga podlega odrzuceniu, bowiem została wniesiona po terminie. Kwestionowana uchwała została podjęta w dniu [...] VI 2012 r., przez co kwestionowanie legalności jej postanowień na drodze sądowoadministracyjnej dopuszczalne jest na zasadach obowiązujących przed dniem 1 VI 2017 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) – dalej jako "nowela". Nowela dokonała istotnych zmian m.in. w zakresie warunków formalnych zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, jednak z art. 17 ust. 2 noweli wynika, że znajduje ona zastosowanie do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, a więc po dniu 1 VI 2017 r. Powyższe oznacza, że dopuszczalność skargi na uchwałę podjętą w roku 2012 należy ocenić przez pryzmat art. 101 usg i art. 52 i art. 53 ppsa w brzmieniu poprzednio obowiązującym. Jak wynika z art. 101 ust. 1 usg w zw. z art. 17 ust. 2 noweli, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Jak zaś wynika z 52 § 4 i art. 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 noweli, skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego można wnieść po uprzednim pisemnym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, przy czym skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę tak zrekonstruowany stan prawny należy zwrócić uwagę, że pierwsze żądanie usunięcia naruszenia prawa skarżący skierował do organu pismem z dnia [...] III 2017 r. zatytułowanym jako "Wniosek o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W piśmie tym skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisu prawa, tj. 32 Konstytucji RP, w zakresie dotyczącym wysokości stawki procentowej i domagał się zmiany uchwały w tym zakresie. Pismo to spełnia więc wszystkie warunki pozwalające uznać je za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 usg i art. 52 § 4 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 noweli. Odpowiedź odmowna organu (pismo z dnia 11 IV 2017 r.) została pełnomocnikowi skarżącego doręczona w dniu [...] IV 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru zamieszczonego w aktach administracyjnych. Zatem w tym dniu rozpoczął bieg trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na uchwałę, o którym stanowi 53 § 2 ppsa w zw. z art. 17 ust. 2 noweli. Termin ten upłynął z dniem [...] V 2017 r., tak więc skargę wniesioną w dniu [...] II 2018 r. uznać należało za złożoną po terminie. Dla powyższej oceny bez znaczenia jest, że skarżący pismem z [...] I 2018 r. ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i ponownie otrzymał od organu negatywną odpowiedź, doręczoną mu w dniu [...] II 2018 r. Taki stan rzeczy nie rodzi skutku w postaci rozpoczęcia biegu kolejnego terminu do wniesienia skargi (tak też NSA np. w postanowieniach: z 29 XI 2017 r., I OZ 1678/17; z 15 X 2008 r., I OSK 1281/2008; z 2 VI 2011, I OSK 895/11 – publ. CBOSA). Jak wynika z art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ppsa, sąd postanowieniem odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. W konsekwencji Sąd orzekł na zasadzie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 ppsa.