II SA/Wr 194/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 lipca 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Chojnów z dnia 26 września 2025 r., nr XXIII.123.2025 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, gm. Chojnów I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Chojnów na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr XXIII.123.2025 Rady Gminy Chojnów z dnia 26 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, gmina Chojnów, i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucono podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu, czyli art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie w zw. z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130, dalej: u.p.z.p.) przez brak uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), a w konsekwencji ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji bez wymaganego ustawą uzgodnienia z właściwym organem. Nadto, zarzucono podjęcie § 13 i § 14 uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenów elektrowni słonecznych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 PEF, 2 PEF i 3 PEF, z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu, czyli art. 28 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej: rozporządzenie), poprzez brak określenia dla wyżej wskazanych terenów obligatoryjnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. maksymalnej wysokości zabudowy. Motywując zasadność wywiedzionej skargi, Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji. Zgodnie z § 4 pkt 11 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej zawierają: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały "W zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji ustala się: 1) obsługę komunikacyjną terenu objętego planem miejscowym z przyległych dróg wewnętrznych i publicznych, tym również zlokalizowanych poza granicami planu miejscowego". W myśl art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie wójt, w toku procedury planistycznej występuje o uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Wojewoda wskazał, że w trakcie analizy dokumentacji planistycznej powziął podejrzenie, że dokonano zmiany treści § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały (ustalenie obsługi komunikacyjnej) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały (definicja linii zabudowy) po uzyskaniu pozytywnego uzgodnienia GDDKiA (postanowienie z dnia 26 czerwca 2025 r.). W przedmiotowej uchwale przywrócono zaś wyżej wskazane regulacje w brzmieniu, na które organ odmówił uzgodnienia postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. W piśmie z dnia 21 listopada 2025 r. Zastępca Wójta Gminy Chojnów oświadczył, że brak uwzględnienia warunków uzgodnienia wskazanych w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2025 r. nie stanowi istotnego naruszenia prawa. W piśmie zaś GDDKiA z dnia 23 stycznia 2026 r., poinformowano, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, w formie zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą "nie uzyskałaby uzgodnienia, a to z tego względu, że analiza uchwalonego planu wykazała, że bez uzgodnienia z tym organem, dokonano istotnych zmian ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów oraz zasad lokalizacji obiektów budowlanych na terenach przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 94, które mogą mieć negatywny wpływ na ruch drogowy i samą drogę. W § 11 ust. 1 pkt 1 ustalono obsługę komunikacyjną "z przyległych dróg wewnętrznych i publicznych, tym również zlokalizowanych poza granicami planu miejscowego". Tymczasem tereny 2PEF i 3PEF przylegają do drogi krajowej nr 94, która jako droga najwyższej kategorii, z uwagi na jej ponadnormatywne oddziaływanie, warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego, jak również potrzeby związane z jej rozbudową oraz wysokością kosztów związanych z jej wyposażeniem technicznym, jest drogą o ograniczonej dostępności. Z tego względu obszary przyległe do ww. drogi powinny być obsługiwane z dróg niższej kategorii. Dodatkowo analiza wykazała, że w obszarze opracowania planu ani w jego bezpośrednim sąsiedztwie nie występują drogi wewnętrzne. Nadto analiza planu w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych względem krawędzi jezdni, na podstawie zapisów art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wykazała, że w uchwalonym planie ustalono nieprzekraczalne linie zabudowy w odległościach zgodnych z ww. przepisem, jednakże w definicji linii zabudowy określono, że należy przez nią "rozumieć linię, poza którą wyklucza się lokalizację budynków oraz konstrukcji, na których posadowione są urządzenia fotowoltaiczne". Tymczasem na terenach 2PEF i 3PEF, przyległych do drogi krajowej nr 94, dopuszczono również lokalizację: obiektów budowlanych i technicznych związanych z elektrownią słoneczną, w tym w szczególności budynków socjalnych, sanitarnych i administracyjnych oraz wiat. Równocześnie wskazano, że przywołane zastrzeżenia stanowiły jedną z podstaw do wydania postanowienia z dnia 5 czerwca 2025 r. odmawiającego uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy Chojnów projektu planu. Zdaniem Wojewody z obu przywołanych pism wynika jednoznacznie, że treść zaskarżonego planu nie została uzgodniona przez GDDKiA. Co więcej, ostatecznie podjęta uchwała zawiera regulacje, które zostały uznane przez organ uzgadniający za niedopuszczalne. Przy tym z treści oświadczenia Zastępcy Wójta należy domniemywać, że opisana sytuacja nie była wynikiem pomyłki lecz świadomym działaniem organu wykonawczego gminy. W dalszej części skargi, Wojewoda odnosząc się do ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, wskazał, iż polega ono na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie zaś planu mimo braku lub odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części (wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 731/15; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, s. 229-230). W związku z powyższym Wojewoda wskazał, że zasadnym jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały, z uwagi na naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez brak uzyskania uzgodnienia z GDDKiA projektu miejscowego planu w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego do drogi krajowej nr 94. Ponieważ zaś brak wskazanego uzgodnienia dotyczy prawie wszystkich terenów objętych granicami planu (z wyłączeniem niewielkiego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2 KDL) celowy jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Ponadto, w ocenie organu nadzoru § 13 i § 14 uchwały oraz załącznik nr 1 do uchwały w zakresie terenów elektrowni słonecznych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1 PEF, 2 PEF i 3 PEF zostały podjęte z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Tu Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. maksymalną wysokość zabudowy. Z orzecznictwa wynika, że przyjęcie w uchwale planistycznej możliwości zabudowy terenu obiektami kubaturowymi jest okolicznością skutkującą obowiązkiem rady zawarcia w uchwale wytycznych ze wskazanego przepisu oraz rozporządzenia wykonawczego. W niniejszej sprawie, dla przewidzianych w zaskarżonej uchwale terenów 1 PEF, 2 PEF i 3 PEF ustalono jako przeznaczenie podstawowe elektrownie słoneczne (§ 13 ust. 1 i § 14 ust. 1). W uchwale wprost dopuszczono możliwość budowy na ww. terenie obiektów kubaturowych, w szczególności budynków socjalnych, sanitarnych i administracyjnych (§ 13 ust. 2 pkt 2 i § 14 ust. 2 pkt 2 uchwały). Wobec tego należało dla tego terenu określić parametry i wskaźniki z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W myśl § 13 ust. 4 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PEF w zakresie kształtowania zabudowy "ustala się: 1) wysokość budynków większą niż 6 m, z zastrzeżeniem; 2) wysokość budowli i urządzeń technicznych nie wyższą niż 15 m". Tym samym - zdaniem Wojewody - Rada Gminy Chojnów ustaliła maksymalną wysokość wyłącznie dla budowli i urządzeń technicznych, z pominięciem ustalenia tego samego parametru dla budynków, których lokalizacje dopuszczono na wskazanym terenie. Z kolei, zgodnie § 14 ust. 4 uchwały, w zakresie kształtowania zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2PEF-3PEF ustalono: 1) wysokość budynków, budowli i urządzeń fotowoltaicznych nie większą niż 6 m; 2) zabudowy nie wyższą niż 15 m. W cyt. przepisie ustalono więc dwie różne wysokości zabudowy. Odnosząc się do tego naruszenia Zastępca Wójta Gminy Chojnów oświadczył, że "formułując przepis § 14 ust. 4 faktycznie dwukrotnie ustalono wysokość zabudowy. W jego ocenie przepis § 14 ust. 4 pkt 2 jest zbędny, jednak utrzymanie go w planie mimo faktycznej sprzeczności skutkuje tym, że zastosowanie ma przepis bardziej restrykcyjny, dalej idący, czyli w tym wypadku § 14 ust. 4 pkt 1. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się Wojewoda wywodząc, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy ustalone w planie, będącym aktem prawa miejscowego, powinny być oczywiste dla adresata i pozbawione wątpliwości natury interpretacyjnej. Niniejsze podyktowane jest również zasadami techniki prawodawczej. Zdaniem Wojewody opisane istotne naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu również stanowią przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości, gdyż tereny 1 PEF, 2 PEF i 3 PEF obejmują niemal cały obszar zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Chojnów wniosła o jej oddalenie, ewentualnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 1 pkt 1 i § 14 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego uchwały. Organ wskazał, że w celu wyeliminowania błędów wskazanych w skardze, zamierza podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, w graniach określonych zaskarżoną uchwałą. Działania te doprowadzą do wyeliminowania z obrotu prawnego zakwestionowanego planu poprzez zastąpienie go nowym, pozbawionym wymienionych w skardze błędów. Jednocześnie organ wskazał, że zarzucane przez Wojewodę uchybienia nie mają charakteru istotnego naruszenia. Organ wskazał, że w wyjaśnieniach przesłanych do Wojewody, podał, że w § 13 ust. 4 zaskarżonego planu, w zakresie kształtowania zabudowy w planie ustalono wymóg realizacji budynków o wysokości 6m lub wyższych, ale nie wyższych niż 15 m, podobnie jak dla innych budowli, również niebędących budynkami. W przepisie § 13 ust. 4 pkt 1 zaskarżonego planu na końcu zdania zabrakło sformułowania "pkt 2", jednak – zdaniem organu - czytając przepis całościowo nie budzi wątpliwości jak należy go odczytywać. Tym samym mimo braku jednoznacznego odwołania, nie zachodzi sytuacja, że wykonywanie ustaleń planu jest niemożliwe, gdyż można w sposób jednoznaczny ustalić jaka wysokość zabudowy została ustalona dla różnego rodzaju obiektów budowlanych. Z kolei formułując przepis § 14 ust. 4 zaskarżonego planu faktycznie dwukrotnie ustalono wysokość zabudowy. W pkt 1 została ona określona na poziomie 6m, podczas gdy w pkt 2 - na poziomie 15m. Przepis § 14 ust. 4 pkt 2 zaskarżonego planu jest zbędny, jednak utrzymanie go w planie mimo faktycznej sprzeczności skutkuje tym, że zastosowanie ma przepis bardziej restrykcyjny, czyli w tym wypadku § 14 ust. 4 pkt 1. Odnośnie zaś braku uzgodnienia projektu planu miejscowego z GDDKiA wskazano, że przepis § 11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu w sposób ogólny opisuje zasady obsługi komunikacyjnej. Przepis ten należy odczytywać łącznie z przepisami prawa powszechnego, a w ramach udzielonej radzie gminy kompetencji brak jest uprawnienia dla organu planistycznego do decydowania o lokalizacji zjazdu z konkretnych dróg. Powyższe leży bowiem w kompetencji zarządcy drogi, który jest uprawniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległej, z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego, w drodze decyzji administracyjnej. Związanie zarządcy drogi treścią miejscowego planu co do obsługi komunikacyjnej określonych terenów, w tym możliwości lokalizacji zjazdów z drogi publicznej, byłoby sprzeczne z uregulowaniem zawartym w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Z tego też względu brak uwzględnienia warunków uzgodnienia wskazanych w postanowieniu z dnia 5 czerwca 2025 r. GDDKiA nie stanowi - zdaniem organu - istotnego naruszenia prawa. Przeciwnie - dopiero uwzględnienie stanowiska organu byłoby takim naruszeniem. Ponadto, zdaniem organu, fakt braku przylegania na dzień opracowania planu obszaru objętego planem do drogi wewnętrznej, czy też występowania w graniach planu dróg wewnętrznych nie oznacza, że drogi takie nie będą mogły powstać w przyszłości. Przepis § 11 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego planu w sposób ogólny opisuje zasady obsługi komunikacyjnej, które mają zastosowanie z uwzględnieniem przepisów powszechnych, w tym dotyczących dróg. Plan sąsiaduje z terenami, na których mogą w przyszłości powstać w bezpośrednim sąsiedztwie drogi wewnętrzne. Zdaniem organu przepis § 11 ust. 1 pkt 1 jest ustaleniem mającym charakter "instrukcyjny". Z kolei ustalona w planie definicja linii zabudowy odnosi się do "zabudowy", którą zgodnie z legalnymi definicjami prawnymi oraz znaczeniem słownikowym, należy rozumieć jako budynki lub zespół budynków. Przepis ten dotyczy również budynków socjalnych, administracyjnych i sanitarnych, które nie mogą być realizowane w odległości mniejszej niż 25m od krawędzi drogi krajowej. W piśmie procesowym z dnia 8 kwietnia 2026 r. Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje zarzuty i twierdzenia zawarte w skardze. Odnosząc się zaś do udzielonej odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że stanowi ona powielenie argumentacji prezentowanej w postępowaniu nadzorczym. Ustosunkowując się do dodatkowo przytaczanych wyroków, Wojewoda wskazał, że dot. one innych stanów faktycznych (zjazdy) i prawnych. Nie mogą być uwzględniane w sprawie istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu i celowej modyfikacji uzgodnionych z GDDKiA zapisów planów, dotyczących ustalenia obsługi komunikacyjnej oraz definicji linii zabudowy, zwłaszcza w kontekście stanowiska organu uzgadniającego z dnia 23 stycznia 2026 r., informującego Wojewodę o braku uzyskania uzgodnienia przez zmodyfikowane zapisy uchwały. Informacja zaś o planowanym podjęciu nowej uchwały intencyjnej dla obrębu Konradówka nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie. Procedura planistyczna nie jest bowiem oceniana na etapie zamiaru przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu, ale na etapie uchwały końcowej. Odnosząc się do wniosku Gminy o częściowe stwierdzenie nieważności uchwały, Wojewoda wskazał, iż skutkowałoby to pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały o treści odmiennej niż uzgodniona w trybie art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. Wniosek taki nie zasługuje na uwzględnienie, zwłaszcza w kontekście celowej modyfikacji uzgodnionych regulacji oraz faktu, że uchwała obejmuje jedynie teren elektrowni słonecznej - PEF (1PEF-3PEF) oraz niewielki teren rolnictwa z zakazem zabudowy - RN (1RN) i teren drogi lokalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zw. dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje także istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Nie bez znaczenia jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Kontroli tutejszego Sądu, podlegała uchwała nr XXIII.123.2025 Rady Gminy Chojnów z dnia 26 września 2025 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, gmina Chojnów. W kontekście zarzutów skargi, Sąd podzielił stanowisko Wojewody Dolnośląskiego, uznając, iż zakwestionowana uchwała podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego w całości. Przede wszystkim zasadnie wywiódł organ nadzoru, że zaskarżony akt został podjęty z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania, czyli z uchybieniem art. 17 pkt 6 lit. b tiret trzecie u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia projektu planu z GDDKiA. Stosownie do brzmienia przywołanej regulacji, w toku procedury planistycznej, organ wykonawczy gminy, występuje o uzgodnienie projektu planu miejscowego z właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Przepis ten określa granice w jakich należy – na etapie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – dokonać rzeczonego uzgodnienia. W orzecznictwie wskazuje się, że chociaż ustawodawca wprost nie określił kryteriów normatywnych jakimi winien kierować się organ dokonując uzgodnienia, ale pośrednio, na podstawie ww. przepisów, jak i przepisów art. 35 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, można wskazać, że zarządca drogi uzgadniając projekt planu jest zobligowany uwzględnić wpływ zagospodarowania terenów przylegających do drogi na bezpieczeństwo ruchu drogowego, samej drogi oraz możliwości prawnych realizacji zaplanowanych inwestycji drogowych. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 521/16, CBOSA). Przyjmuje się również, że zarządca drogi zajmując stanowisko powinien kierować się m.in. cechami i funkcją pełnioną przez drogę do której pasa przylega teren objęty planem, możliwością włączenia do drogi ruchu z tego terenu, a także mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1425/17, CBOSA). Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej – jak słusznie dostrzegł Wojewoda - polega zaś na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy, uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie zablokować uchwalenie projektowanego aktu w kształcie planowanym przez organ sporządzający. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia planu miejscowego w planowanym kształcie. Zaś w przypadku uchwalenia przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, zgodnie z dyspozycją art. 28 u.p.z.p., skutkuje to, co do zasady, nieważnością uchwały rady w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2024/12). Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w realiach której, w zaskarżonym akcie przyjęto treść § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały (ustalenie obsługi komunikacyjnej) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 uchwały (definicja linii zabudowy) w brzmieniu zakwestionowanym uprzednio przez GDDKiA i niezgodnie z uzyskanym uzgodnieniem z dnia 26 czerwca 2025 r. Co istotne – niniejszą okoliczność braku uwzględnienia warunków uzgodnienia wskazanych przez GDDKiA, potwierdza również treść pisma Zastępcy Wójta Gminy Chojnów z dnia 21 listopada 2025 r., w którym podał, iż brak uwzględnienia tychże warunków nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Przeciwne twierdzenia wskazano zaś w piśmie z dnia 23 stycznia 2026 r., w którym zarządca drogi krajowej nr 94, jednoznacznie wskazał, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu Konradówka, gm. Chojnów w formie zatwierdzonej zaskarżoną uchwałą, nie uzyskałaby uzgodnienia, gdyż bez uzgodnienia dokonano istotnych zmian ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej terenów oraz zasad lokalizacji obiektów budowlanych na terenach przyległych do pasa drogowego drogi krajowej nr 94, które mogą mieć negatywny wpływ na ruch drogowy i samą drogę. W kontekście powyższego trzeba zauważyć, że z załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały wynika, że tereny objęte symbolem 2PEF i 3PEF przylegają do drogi krajowej nr 94, co wymagało uzgodnienia treści planu z GDDKiA. Tym samym uchwalenie planu niezgodnie z otrzymanym uzgodnieniem - wobec przyjętego przez ustawodawcę wiążącego charakteru uzgodnienia - stanowi istotne naruszenie trybu, gdyż prowadzi do przyjęcia aktu prawa miejscowego o treści nie tylko niezgodnej z uzyskanym uzgodnieniem, ale wręcz z postanowieniami, na które organ uzgadniający wcześniej nie wyraził zgody. Niniejszej oceny nie mogły zmienić wskazane w treści odpowiedzi na skargę twierdzenia dot. braku kompetencji do decydowania o lokalizacji zjazdów, gdyż kwestię sporną w niniejszej sprawie nie stanowi lokalizacja zjazdu, a prawidłowość obsługi komunikacyjnej terenów oznaczonych planem i zasad lokalizacji na nich obiektów, które przylegają do drogi krajowej. Nadto, absolutnie pozbawionym jakichkolwiek podstaw jest, zawarte w odpowiedzi na skargę, twierdzenie Wójta Gminy Chojnów, że "Przepis § 11 ust. 1 pkt 1 jest ustaleniem mającym charakter instrukcyjny". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera normy wiążące a nie "instrukcyjne", a jednym z obowiązkowych jego elementów treściowych jest określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacyjnych, które winny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją dróg i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym (por. art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 11 rozporządzenia). Tym samym rzeczą lokalnego prawodawcy w niniejszej sprawie było określenie wiążących rozwiązań komunikacyjnych w miejscowym planie, a wobec wskazanych przez zarządcę drogi warunków uzgodnienia wymagało przyjęcia takich rozwiązań w planie aby obszary przyległe do przywołanej drogi krajowej były obsługiwane z dróg niższej kategorii. Tego zaś w sprawie zabrakło. Wreszcie trzeba też zauważyć, że zaskarżona uchwała w § 2 pkt 1 zawiera definicję nieprzekraczalnej linii zabudowy, której prawidłowość również została zakwestionowana w toku procedury uzgadniającej ze względu na możliwość lokalizowania wszystkich obiektów budowlanych, poza budynkami i konstrukcjami urządzeń fotowoltaicznych, w odległościach niezgodnych z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd podzielił także zasadność drugiego z zarzutów, sformułowanego względem § 13 i 14 uchwały oraz załącznika graficznego, jako podjętych z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu. Zgodnie z § 13 ust. 1 i 2 oraz § 14 ust. 1 i 2 uchwały dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1PEF oraz 2PEF-3PEF ustalono przeznaczenie: teren elektrowni słonecznej, a na obszarze tym dopuszczono: 1) sieci, urządzenia i obiekty infrastruktury technicznej; 2) obiekty budowlane i techniczne związane z elektrownią słoneczną, w tym w szczególności budynki socjalne, sanitarne i administracyjne oraz wiaty; 3) dojścia i dojazdy, drogi technologiczne; 4) place składowe i manewrowe oraz parkingi i miejsca postojowe. Skoro zatem na terenach oznaczonych symbolem 1PEF oraz 2PEF-3PEF miejscowy plan przewiduje realizację także obiektów kubaturowych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia, określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Stanowił on wówczas, iż w miejscowym planie, obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie powyższego przepisu, odzwierciedla § 4 pkt 7a rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Nadto, jak już wspomniano, zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym. Nie może więc budzić wątpliwości także to, że sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymaga od lokalnego prawodawcy przestrzegania zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą istotne naruszenia zasad sporządzania planu, w tym zasady prawidłowej legislacji wynikającej z art. 2 Konstytucji RP skutkują nieważnością planu. Niniejszą sankcją objęte więc będą m.in. te postanowienia, które w swej treści zawierają zakazy, nakazy i obowiązki w zagospodarowaniu terenu sformułowane na tyle nieprecyzyjne, że otworzą pole do niejednoznacznej wykładni, a w konsekwencji do naruszenia zasad kształtowania zabudowy (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z 26 lipca 2013, sygn. akt II SA/Gl 501/13, wyrok WSA w Krakowie z 14 kwietnia 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 197/22, CBOSA). W niniejszej sprawie, zgodnie z § 13 ust. 4 pkt 1 i 2 uchwały, w zakresie kształtowania zabudowy na terenie 1PEF ustalono 1) wysokość budynków większą niż 6m z zastrzeżeniem; 2) wysokość budowli i urządzeń technicznych nie wyższą niż 15m. Tak przyjęte postanowienia w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, że lokalny prawodawca maksymalną wysokość ustalił wyłącznie dla budowli i urządzeń technicznych. Tego zaś parametru nie ustalił dla budynków. Literalne brzmienie § 13 ust. 4 pkt 1 wskazuje, iż wolą prawodawcy jest aby wysokość budynków była większa niż 6m. Nie określił on jednak maksymalnej wysokości. Nie jest też w żaden sposób uprawnione odczytywanie niniejszej regulacji w sposób wskazany w odpowiedzi na skargę, mianowicie z uwzględnieniem "sformułowania "pkt 2", gdyż nie wynika to z literalnego brzmienia tego przepisu. Stanowi jedynie intencję lokalnego prawodawcy, która nie została w sposób prawidłowy wyartykułowana w podjętym przepisie. Tym samym należało przyjąć, że dla niniejszego terenu nie określono obligatoryjnego elementu, co też nie pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym jakichkolwiek postanowień dot. terenu oznaczonego symbolem 1PEF. Z kolei, zgodnie z § 14 ust. 4 pkt 1 i 2 na terenie 2PEF-3PEF ustalono: 1) wysokość budynków, budowli i urządzeń fotowoltaicznych nie większą niż 6m; 2) wysokość zabudowy nie wyższą niż 15 m. Powyższe wskazuje więc, iż w tym przypadku z kolei dwukrotnie i w dwóch różnych wielkościach przyjęto sporny parametr, co narusza przywołane zasady techniki prawodawczej poprzez brak przyjęcia ustaleń klarownych i nie budzących wątpliwości. Oczywiście w sytuacji braku istotnego naruszenia trybu, możliwym byłoby rozważenie zgodności wyeliminowania z obrotu prawnego jedynie § 14 ust. 4 pkt 2, o co wnosił organ w odpowiedzi na skargę, jednakże w realiach badanej sprawy z uwagi na wskazane uchybienie względem trybu, zawarte w tym zakresie żądanie organu, nie mogło zostać uwzględnione. Konkludując podzielone przez Sąd zarzuty dot. istotnego naruszenia trybu i zasad sporządzania zaskarżonej uchwały winny skutkować, wyeliminowaniem z obrotu prawnego tych regulacji, które dot. terenów oznaczonych symbolem 1PEF, 2 PEF i 3PEF. Ponieważ jednak tereny te dot. w istocie całego obszaru objętego planem (z wyłączeniem niewielkiego terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 2KDL i 1RN) celowym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości, co też orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II, znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.