II SA/Wr 181/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 maja 2023 r. sprawy ze sprzeciwu L. G. od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 24 lutego 2023 r., nr 34/2023 w przedmiocie legalizacji urządzeń wodnych i ustalenia obowiązku uiszczenia opłaty legalizacyjnej oddala sprzeciw w całości.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Zielonej Górze Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r., nr WR.ZUZ.7.4214.4m.2020.MŚ, w punkcie I zalegalizował na rzecz L. G. – "Ż." (dalej: skarżący) urządzenia wodne, tj. trzy stawy, zlokalizowane na działce o numerze ewid. [...] ob. W., gmina W., powiat [...], województwo [...] o wskazanych parametrach i w punkcie II decyzji ustalił obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 13.492,89 zł, płatnej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Ponadto w punkcie III nałożył na użytkownika określone obowiązki w związku z utrzymaniem przedmiotowych urządzeń. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaznaczając, że zaskarża ją tylko w zakresie punktu II kwestionując wysokość opłaty legalizacyjnej. Zarzucił w tym względzie naruszenie prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 65 lit. c w związku z art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r. poz. 310 ze zm., dalej: Prawo wodne) poprzez przyjęcie przez organ, że stawy znajdujące się na działce nr [...], każdy z osobna podlegają odrębnej opłacie legalizacyjnej, podczas gdy jednostkowa stawka opłaty legalizacyjnej dla tych stawów powinna zostać ustalona jak dla jednego urządzenia wodnego, gdyż tworzą one technicznie funkcjonalną całość. Zarzucone zostały też naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 107 § 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez dokonania szczegółowej analizy technicznej i funkcjonalnej trzech stawów połączonych ze sobą. Strona jednocześnie wniosła o przeprowadzenie dowodu z zarządzenia pokontrolnego Dyrektora RZGW we Wrocławiu nr [...] z dnia 12 marca 2020 r. oraz o zmianę zaskarżonej decyzji w ten sposób, że ustalony zostanie obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w prawidłowej wysokości tj. 4.497,63 zł, ewentualnie uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania argumentacja sprowadzała się do wykazania, że stawy tworzą jedną integralną całość. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego we Wrocławiu (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w całości decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w operacie wodnoprawnym jest mowa o trzech urządzeniach wodnych do zbierania wód opadowych, roztopowych oraz wody popłucznej, o łącznej powierzchni 616 m2, natomiast w decyzji o warunkach zabudowy wskazano na budowę trzech zbiorników ziemnych na wody opadowe i roztopowe o powierzchni do 520 m2. W związku z tym wskazał, że organ I instancji nie odniósł się do powyższych rozbieżności wniosku i decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że decyzja została doręczona wyłącznie skarżącemu, natomiast przymiot strony przysługiwał wszystkim właścicielom działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych, a więc również współwłaścicielce nieruchomości, na której znajdują się stawy, M. G., która została pozbawiona udziału w postępowaniu przed organem I instancji, co wynika z treści art. 401 ust. 1 Prawa wodnego. W tych okolicznościach, według organu odwoławczego, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym jej uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego uzasadnionym było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdyż wyjaśnienie powyższych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji urządzeń wodnych. Zakres koniecznego do przeprowadzanie postępowania wyjaśniającego jest istotny i szeroki i nie było możliwe przeprowadzenie go przez organ odwoławczy, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W dalszych wywodach uzasadnienia decyzji organ II instancji odniósł się do zarzutu dotyczącego kwestii, czy w sprawie występuje jedno, czy też trzy urządzenia wodne, co rzutuje na wysokość opłaty legalizacyjnej, która ustalana jest jednostkowo od każdego urządzenia. Wskazał, ze wykorzystywanie trzech stawów w jednym procesie sedymentacyjnym nie jest podstawą do stwierdzenia, że stanowią one jedną całość. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na przedłożoną w toku postępowania w I instancji decyzję Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy, w której w punkcie 2 mowa o budowie trzech zbiorników ziemnych. Odnosząc się z kolei do wniosku dowodowego zawartego w odwołaniu zauważył, że wniosek ten dotyczył przeprowadzenia dowodu z zarządzenia pokontrolnego Dyrektora RZGW we Wrocławiu, który stanowił załącznik do operatu wodnoprawnego, przedłożonego w postępowaniu przed organem I instancji, zatem nie był nowym dowodem w sprawie. Od decyzji organu odwoławczego skarżący, zastępowany przez radcę prawnego, wniósł sprzeciw do tutejszego Sądu, w którym podniósł naruszenie przepisów postępowania: - art. 16 § 1 w związku z art. 127 i art. 139 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji także w tej części, w której organ był nią związany, jako, że decyzja organu I instancji została zaskarżona jedynie w precyzyjnie wskazanej części, ustalającej obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 13.492,89 zł, wobec czego w pozostałym zakresie decyzja nie była zaskarżana i tym samym w tej części stała się prawomocna; - art. 138 § 2 k.p.a., poprzez niezasadne w okolicznościach sprawy przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; - art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania i wydanie decyzji z rażącym opóźnieniem. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: - art. 16 ust. 65 lit. c w związku z art. 190 ust. 3 Prawa wodnego poprzez błędną wykładnię i tym samym błędne przyjęcie przez organ, że sporne urządzenia wodne podlegają odrębnej opłacie legalizacyjnej, podczas gdy jednostkowa stawka opłaty legalizacyjnej dla tych stawów powinna zostać ustalona jak dla jednego urządzenia wodnego, gdyż stawy te tworzą technicznie funkcjonalną całość. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz w razie uwzględnienia sprzeciwu wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 151a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 259 – dalej: p.p.s.a.), w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu skarżący rozwinął opisane wyżej zarzuty wspierając się orzecznictwem sądowym i powtórzył argumentację odwołania w części dotyczącej kwalifikacji stawów jako jeden obiekt. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami prawa procesowego normującymi zasady procedury administracyjnej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw w tak zakreślonych ramach kognicji, w ocenie Sądu, nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że na podstawie art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., to jest odstąpienia przez organ II instancji od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem w celu dokonania niezbędnych ustaleń, istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd kontrolując taką decyzję nie powinien więc wyrażać oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie przywołanego przepisu uwarunkowane jest zatem dwiema przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zaakcentowania też wymaga, że zaistnienie tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko bowiem niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 728). Co za tym idzie, w ramach badania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Przenosząc przytoczoną wyżej regulację prawną i poczynione na jej tle rozważania na grunt niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy trafnie odkodował opisane wyżej przesłanki wydania decyzji kasacyjnej, wskazując tak na wadliwości w postępowaniu dowodowym mające wpływ na zapadłe rozstrzygnięcie, jak i wykazując, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy jest znaczny, wymagający zgodnie z zasadą dwuinstancyjności procedowania organu pierwszoinstancyjnego we wskazanym przez ten organ zakresie. Zaznaczyć dodatkowo należy, że art. 138 § 2 k.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zgodnie z którym, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Co jednak istotne, zakres ten nie może naruszać zasady dwuinstancyjności. Wydanie zatem w sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do jej rozstrzygnięcia nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a. W związku z powyższymi uwagami w pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia art. 16 ust. 65 lit. c w związku z art. 190 ust. 3 Prawa wodnego, w ogóle nie podlega rozpoznaniu przez Sąd. Podjęcie rozważań na obecnym etapie postępowania, co do tego, czy rację mają organy co do stwierdzenia, że w okolicznościach faktycznych sprawy występują trzy urządzenia wodne, prowadziłoby do ewidentnego naruszenia powołanego wyżej art. 64e p.p.s.a. Przepis art. 64e p.p.s.a. nie daje też podstaw do oceny zarzutu naruszenia art. 12 k.p.a. poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza tym przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidują odrębny środek służący do zaskarżenia przewlekłości postępowania przez organy administracyjne. W rozpoznawanej sprawie organ wskazał na dwie zasadnicze przyczyny wydania decyzji kasacyjnej – po pierwsze niezapewnienie czynnego udziału w postępowania pierwszoinstancyjnym M. G. – współwłaścicielce nieruchomości na której zlokalizowane są urządzenia wodne; po drugie, niewyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wnioskiem (i w istocie także operatem wodnoprawnym) a decyzją o warunkach zabudowy, dotyczących źródeł zbierania wód w przedmiotowych zbiornikach wodnych oraz ich powierzchni. Zdaniem organu odwoławczego powyższe uchybienia spowodowały naruszenie przywołanych w tej decyzji przepisów postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77, § 1 i art. 80 k.p.a.), gdyż wyjaśnienie powyższych kwestii ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy legalizacji urządzeń wodnych. Zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego jest istotny i szeroki, i nie jest możliwe przeprowadzenie go przez organ odwoławczy, gdyż naruszałaby to zasadę dwuinstancyjności postępowania pozbawiając stronę do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. Odnosząc się pierwszej ze wskazanych wyżej przyczyn rozstrzygnięcia kasacyjnego przypomnieć trzeba, że zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, w tym zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.), a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zbieranych dowodów i materiałów ora zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a.). Na gruncie przywołanych przepisów w orzecznictwie uprawnione jest więc stanowisko, zgodnie z którym, brak czynnego udziału strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji powoduje, że postępowanie wyjaśniające obarczone jest taką wadą, że zachodzi konieczność powtórzenia czynności procesowych składających się na postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1876/13). Brak zapewnienia stronie uprawnień procesowych gwarantowanych przepisami art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. oznacza zwykle takie naruszenie przepisów procesowych, które dezawuuje przeprowadzone przed organem pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające (por. wywody NSA w wyroku z dnia 1 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 219/13, CBOSA). W postępowaniu odwoławczym organ II instancji – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania – zobowiązany jest do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. Tym samym, w sytuacji stwierdzenia, że w postępowaniu przed organem I instancji bez własnej winy został w nim pominięty podmiot, któremu przysługuje przymiot strony, organ odwoławczy uprawniony jest do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte w oparciu o wskazany przepis musi być jednak poprzedzone stosownymi ustaleniami i stwierdzeniem pozytywnych przesłanek w tym zakresie. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy takie ustalenia poczynił. W pierwszym rzędzie zasadnie wskazał, że zgodnie z przepisem art. 401 ust. 1 w związku z art. 190 ust. 15 Prawa wodnego, stroną postępowania w sprawach dotyczących pozwoleń wodnoprawnych – postępowań w sprawie legalizacji urządzeń wodnych – jest wnioskodawca oraz podmioty, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmioty znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Uwzględniając powyższą regulację organ ustalił, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (załączonym do operatu wodnoprawnego) nieruchomość, na której znajduje się urządzenie wodne objęte legalizacją pozostaje we współwłasności ustawowej L. i M. G., a jej lokalizacja jest tożsama z miejscem zamieszkania obojga współwłaścicieli. Co za tym idzie, niesporne jest, że legalizowane urządzenie wodne oddziałuje na uprawnienia właścicielskie M. G., która z tej racji powinna być uznana za stronę postępowania. Pomimo tego, współwłaścicielka nie brała udziału w postępowaniu na żadnym jego etapie. Przez udział w postępowaniu należy bowiem rozumieć zarówno udział w czynnościach postępowania wyjaśniającego, ale też udział w czynnościach decydujących, który realizowany jest właśnie przez doręczenie stronie decyzji. W tej sytuacji należy zgodzić się z organem odwoławczym, że organ I instancji nie zapewnił M. G. czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu z wniosku skarżącego. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie decyzji w przedmiocie legalizacji urządzenia wodnego wymaga zgromadzenia szeregu dowodów, w tym przeprowadzenia oględzin oraz uzyskania operatu wodnoprawnego. W konsekwencji naruszeń organu I instancji pominięta strona nie tylko nie miała wiedzy o wszczęciu postępowania, ale także bez własnej winy została pozbawiona prawa do osobistego uczestniczenia w istotnych czynnościach procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego, w oparciu o który podjęto rozstrzygnięcie w sprawie. Całkowite pominięcie strony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym spowodowało także, że istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, nie mogą być ex lege uznane za udowodnione. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W rezultacie nie można przyjąć, że w postępowaniu pierwszej instancji wyjaśniono zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro nie brała w nim udziału strona, gdyż pozbawiono ją takiej możliwości. W szczególności należy zwrócić uwagę na brak możliwości zapoznania się z operatem wodnoprawnym, który stanowi jeden z podstawowych dowodów w tego rodzaju sprawach. Zaznaczenia w tym miejscu wymaga, że organ II instancji nie mógł sanować tego błędu w postępowaniu odwoławczym (np. zapoznając stronę z materiałem dowodowym), gdyż – wobec braku udziału w postępowaniu przed organem I instancji – prowadziłoby to pozbawienia jej prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić trzeba, że już tylko wykazanie ww. naruszenia uprawniło organ do wydania decyzji kasacyjnej. Uzupełniająco tylko Sąd zwraca uwagę, że kwestia zapewnienia udziału w postępowaniu M. G. wiąże się także z prawidłowością wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 190 ust. 1 Prawa wodnego o legalizację istniejącego urządzenia wodnego może wystąpić właściciel tego urządzenia. Skoro M. G. jest współwłaścicielem nieruchomości to rozważania wymagało, czy zgodnie z zasadą superficies solo cedit - rozciągającej prawa właściciela gruntu na rzeczy trwale z gruntem związane - jest ona także współwłaścicielem legalizowanego urządzenia wodnego, czy też znajduje tu zastosowanie reguła z art. 216 ust. 5 Prawa wodnego, zgodnie którą, urządzenia wodne lub ich części oraz budowle i ich części, znajdujące się na gruntach pokrytych śródlądowymi wodami płynącymi, wodami morza terytorialnego oraz morskimi wodami wewnętrznymi stanowią odrębny od tych gruntów przedmiot własności. Zasadnie także organ II instancji wskazał na naruszenie w postępowaniu pierwszoinstancyjnym ww. przepisów postępowania przez zaniechanie wyjaśnienia rozbieżności pomiędzy wnioskiem skarżącego a decyzją o warunkach zabudowy (i operatem wodnoprawnym) co do przeznaczenia i powierzchni urządzenia wodnego objętego postępowaniem legalizacyjnym. Organ odwoławczy w toku postępowania ustalił, że opis stawów zawarty w operacie wodnoprawnym oraz we wniosku o wydanie decyzji legalizacyjnej jest odmienny od tego, który wynika z decyzji o warunkach zabudowy. Z operatu, sporządzonego w czerwcu 2020 r. wynika bowiem, że "dokonano realizacji trzech stawów ziemnych służących do zbierania wód opadowych i roztopowych oraz wody popłucznej z procesu sortowania kruszywa", których łączna powierzchnia wynosi 616 m2. Z kolei z treści decyzji o warunkach zabudowy wynika, że została ona wydana dla "inwestycji polegającej na budowie trzech zbiorników ziemnych na wody opadowe i roztopowe", a jej powierzchnię organ samorządowy ustalił na 520 m2 w ramach ustaleń dotyczących warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Powyższa rozbieżność ewidentnie zatem wskazuje, że dane wniosku oraz operatu wodnoprawnego opisujące istniejące na dzień jego wykonania urządzenie wodne, nie są zbieżne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a tylko przy ich zgodności – na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego – organ I instancji był uprawniony do wydania decyzji o legalizacji. Nie można przy tym pomijać, że skoro postępowanie w sprawie legalizacji urządzenia wodnego wszczynane jest na zasadzie skargowości, to organ związany jest wnioskiem właściciela. Wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy wnioskiem a decyzją o warunkach zabudowy powinno być więc dokonane już na etapie wszczęcia postępowania przez organ I instancji. Wobec powyższego zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia, dotyczący kwestii wymogów na potrzeby legalizacji, które zostały określone o art. 190 ust. 2 pkt 6 Prawa wodnego, ma niewątpliwie istotne znaczenie na potrzeby wydania decyzji o legalizacji urządzeń wodnych. Z kolei, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ I instancji nie podjął żadnych ustaleń, poza wymogami formalnymi wniosku o wydanie decyzji legalizacyjnej, a w niniejszej sprawie wyjaśnienie opisanych wyżej okoliczności stanowi esencję tego rozstrzygnięcia. Co za tym idzie, prawidłowo organ odwoławczy uznał za zasadne zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy nie można zgodzić się z argumentacją skargi, że wystarczające było jedynie uzupełnienie postępowania dodatkowymi dowodami i materiałami. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14 (dost. CBOSA), wprawdzie zawarty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, w celu naprawienia błędu organu I instancji, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Jak bowiem wcześniej wskazano zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu jedynie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 i z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 marca 2023 r., sygn. akt: IV SA/Po 73/23 i z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt IV SA/Po 223/23, dost. CBOSA). Odnosząc się do pozostałych zarzutów podniesionych w sprzeciwie, za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 16 § 1 w związku z art. 127 i art. 139 k.p.a., które to naruszenie skarżący upatruje w tym, że zaskarżył decyzję organu I instancji wyłącznie do co rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej. W istocie, zasadniczo zgodzić się należy ze skarżącym, że jakkolwiek z przepisów k.p.a. nie wynika wprost możliwość zaskarżenia decyzji w części, to jednak brak jest racjonalnych przeszkód, aby strona takie odwołanie wniosła. Stanowisko takie zostało już utrwalone w orzecznictwie sądowym. W takiej sytuacji, jak słusznie wywiedziono w sprzeciwie poprzez przywołanie orzeczeń sądów administracyjnych, w pozostałej, niezaskarżonej, części decyzja staje się ostateczna po upływie terminu do wniesienia odwołania. Zaznaczyć jednak trzeba, że taka sytuacja jest dopuszczalna tylko, gdy poszczególne rozstrzygnięcia wydane w jednym akcie mogą funkcjonować w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 580/21, WSA w Poznaniu z dnia 4 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po 351/21 – dost. CBOSA). Potwierdzają to również wyroki powołane w sprzeciwie na potwierdzenie tezy podniesionej w omawianym zarzucie. W niniejszej sprawie trudno mówić o samodzielności bytu prawnego rozstrzygnięcia dotyczącego wysokości opłaty legalizacyjnej, gdy zostało ono poprzedzone w punkcie pierwszym rozstrzygnięciem o samej legalizacji urządzeń wodnych. Nie można bowiem kwestii powyższej opłaty postrzegać jako całkowicie oderwany od tego, czy sama legalizacja nastąpiła z poszanowaniem przepisów prawa w oparciu o wyczerpująco ustalony stan faktyczny. Błędnie również skarżący upatruje w kwestionowanej decyzji naruszenia art. 139 k.p.a., który to przepis zakazuje organowi odwoławczemu wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy nie stwierdził rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego. Zarówno w orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie niejednokrotnie podkreślano, że zakaz reformationis in peius ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że dotyczy tylko i wyłącznie decyzji rozstrzygających co do istoty na podstawie przepisów prawa materialnego. W żadnym razie zakazowi temu nie podlegają decyzje o charakterze kasatoryjnym (zob. Z. Kmieciak [w:] Kmieciak Zbigniew, Wegner Joanna, Wojtuń Maciej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2023, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98). W tym stanie rzeczy Sąd rozpoznający sprzeciw od wskazanej w sentencji decyzji uznał, że organ odwoławczy prawidłowo stwierdził nie tylko naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji ale także konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie oraz jego istotność dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasatoryjnej, określone w art. 138 § 2 k.p.a. W związku powyższym, na podstawie art. 151 w związku z art. 64b § 1 p.p.s.a. Sąd oddalił sprzeciw w całości.