II SA/Wr 180/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: asystent sędziego Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 grudnia 2025 r. nr 1283/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia oddala skargę w całości.

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze nr 42/2025 z dnia 10 września 2025 r., nakazano inwestorowi M. R. rozbiórkę ogrodzenia, wykonanego z systemowych przęseł stalowych (o wymiarach: szer. 250 cm oraz wy 153 cm) na słupkach, posadowionych na podmurówce betonowej o wys. ok. 19 cm, zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] i [...], obręb S., gmina B., powiat [...] w granicy z działkami nr ewid. [...] (dr), [...] ?(dr), [...] (dr) oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...]. Od tej decyzji odwołał się inwestor. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 19 grudnia 2025 r., Nr 1283/2025, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2025 r., poz. 1691; dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania M. R. od opisanej decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ wskazał, że w związku z odrębnym postępowaniem, w dniu 13 maja 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworze przeprowadził czynności inspekcyjnokontrolne. Ustalono, że działki ewidencyjne nr [...] i [...], obręb S., gmina B. zostały wygrodzone za pomocą ogrodzenia systemowego panelowego (ażurowego). Na dz. nr [...] wykonano dwie bramy wjazdowe, wydzielono również kojce dla zwierząt. Po obrysie zamontowano 5 słupów oświetleniowych, na których zamontowano monitoring. Zgodne z oświadczeniem inwestora, prace polegające na zdjęciu humusu i niwelacji terenu rozpoczęły się w lI połowie 2024 r. W chwili obecnej trwają prace polegające na wykonaniu dróg wewnętrznych z kostki. granitowej na podbudowie z mączki kamiennej. Prace te są - zdaniem inwestora - niezbędne dla prowadzenia działalności rolniczej w ramach prowadzenia gospodarstwa rolnego, tj. sad, a wszystkie drogi utwardzone mają służyć, jako dojazd. Inwestor nie dysponuje zgłoszeniem na te prace w wydziale [...] Starostwa Powiatowego w Jaworze. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W dniu 3 czerwca 2025 r., organ przeprowadził uzupełniającą kontrolę, która pozwoliła stwierdzić, że ogrodzenie systemowe (ażurowe) zostało wykonane ze stali o wymiarach przęsła: 250 cm szerokości, 153 cm wysokości, na podmurówce betonowej szarej o wysokości ok. 19 cm. Nadto zamontowano dwie bramy wjazdowe dwuskrzydłowe, pierwsza zlokalizowana na wysokości wykonywanego zjazdu z działki nr [...] na dz. drogową nr [...]. Druga na wysokości styku działek drogowych nr [...] oraz [...]. Pismem z dnia 11 czerwca 2025 r., czyniąc zadość wymaganiom ustalonym w przepisach, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworze zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu ogrodzenia niezgodnie z przepisami – na działkach ewid. nr [...] oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...], których inwestorem jest M. R. Pismem z dnia 1 lipca 2025 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworze zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Jednocześnie organ czyniąc zadość obowiązkom wskazanym w przepisach, w tym w art. 10 k.p.a., poinformował o możliwości wypowiedzenia się w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia. Decyzją nr 42/2025 z dnia 10 września 2025 r., nakazał inwestorowi M. R. rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z systemowych przęseł stalowych (o wymiarach: szer. 250 cm oraz wys. 153 cm) na słupkach, posadowionych na podmurówce betonowej o wys. ok. 19 cm, zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] i [...], obręb S., gmina B., powiat [...] w granicy z działkami nr ewid. [...] (dr), [...] (dr), [...] (dr) oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...]. Na tę decyzję w terminie przewidzianym na skuteczne wniesienie środka zaskarżenia, odwołanie złożył M. R. Po zapoznaniu się z odwołaniem i analizie materiału dowodowego Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że oprotestowana decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., w następującym brzmieniu: ,,przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego". Organ wyjaśnił, że powołany wyżej art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować, np.: gdy okaże się, że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o zaniechaniu dalszych robot budowlanych, rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego, przy czym nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego jest rozwiązaniem ostatecznym, które stosuje się tylko wówczas, gdy nawet wykonanie dodatkowych czynności nie umożliwi doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji wydana decyzja kończy postępowanie legalizacyjne w sposób negatywny. W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na treść przepisu art. 51 ust. 7 p.b., który przewiduje odpowiednie zastosowanie ust. 1 pkt 1-2 oraz ust. 3 w przypadku, gdy roboty budowlane (inne niż określone w art. 48 i art. 49b) zostały już wykonane (bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia). Przechodząc do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budową ogrodzenia wykonanego z systemowych przęseł stalowych, o wymiarach 250 cm szerokości oraz 153 cm wysokości, na słupkach posadowionych na podmurówce betonowej o wysokości 19 cm, zlokalizowanego na dz. ewid. [...] i [...], obręb S., gmina B., powiat [...]. Zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 20 p.b., budowa ogrodzeń o wysokości nieprzekraczającej 2,20 m nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy. Natomiast z art. 29 ust. 1 pkt 21 p.b. wynika, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z ogrodzeniem o wysokości powyżej 2,20 m - nie zachodziła, więc konieczność zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno - budowlanemu przez inwestora. Analiza art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., wskazuje że nakaz zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego orzeka się w przypadku, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem oznacza nie tylko zgodność z przepisami prawa administracyjnego materialnego z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 30.01.2020 r., lI OSK 696/18). Należy przez to rozumieć, że organ administracji niniejszą sankcję powinien stosować subsydiarnie tzn., gdy nie ma już technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym najsurowszą sankcję w postaci zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego należy zastosować po dogłębnie i wszechstronnie zgromadzonym oraz ocenionym materiale dowodowym. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazuje, że pomimo tego, iż w rozpatrywanej sprawie sporne ogrodzenie wykonane z systemowych przęseł stalowych o wskazanych wymiarach, posadowione na podmurówce betonowej nie wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę ani zgłoszenia, to wybudowane zostało na działce oznaczonej symbolem [...].F.RŁ, zgodnie z uchwała nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 209, poz. [...] z dnia 3 października 2002 r.). Zgodnie z § 134 ust. 2 tego aktu, ,,na terenach oznaczonych na rysunku symbolem [...].F.RP, z przeznaczeniem pod łąki ustala się (1) utrzymanie ich wykorzystania, bez prawa zabudowy oraz (2) zachowanie istniejących lasów i zadrzewień." Sprzeczność z planem, będącym aktem prawa miejscowego, powoduje, że mamy do czynienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a więc prowadzeniem (wykonaniem) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Budowa obiektu budowlanego lub prowadzenie robót budowlanych, nawet niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom miejscowego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami. W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma m.in. przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem (Wyrok NSA z 3.02.2022 r., lI OSK 684/19). Dodać należy, że stanowisko to nie jest w orzecznictwie kwestionowane (por.m.in. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt lI OSK 151/17; wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2020 r., sygn. akt li OSK 696/18). Organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny zinterpretować postanowienia planu, który jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego (Wyrok WSA w Olsztynie z 19.01.2022 r., lI SA/OI1041/21). Powyższe potwierdza Wojewódzki Sądu Administracyjny w Gliwicach w swoim wyroku z dnia z dnia 7 lutego 2022 r., wskazując, że: ,.sprzeczność z planem, będącym aktem prawa miejscowego, powoduje, że mamy do czynienia z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., a więc prowadzeniem (wykonaniem) robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach". Jak wyżej wskazano, do obiektów budowlanych już wybudowanych nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 p.b., winno nastąpić w oparciu o przepis art. 51 ust. 7 p.b. Zatem podstawą prawną zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze nr 42/2025 z dnia 10 września 2025 r., winien być również przepis art. 51 ust. 7 p.b. Jednakże brak powołania w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 51 ust. 7 p.b. nie stanowi uchybienia mającego wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Materialna podstawa decyzji w postaci przepisu art. 51 ust. 7 p.b. obiektywnie istniała. Jej istnienie nie jest uzależnione od podania podstawy w dokumencie procesowym, jakim jest decyzja administracyjna, ale od obiektywnego funkcjonowania normy prawa materialnego w porządku prawnym. Ponadto przepis art. 51 ust. 7 p.b. sam w sobie nie stanowi· podstawy do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Przepis ten wskazuje jedynie na odpowiednie zastosowanie regulacji ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 do zakończonych robót budowlanych. Odnosząc się bezpośrednio do zarzutów Skarżącego, wskazać należy, że słusznie podnosi Skarżący, że sformułowanie pojęcia "zabudowa", nie ma jednoznacznej definicji prawnej. Wyróżnia kilka rodzajów zabudowy, np. zagrodowa, wielorodzinna czy jednorodzinna. Jednakże jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 18 stycznia 2019 r., ,,brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, aby pojęcie "zabudowa" ograniczyć do budynków, a w szczególności, aby pojęcie to nie dotyczyło infrastruktury technicznej." Ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami, a jego głównym zadaniem jest służenie prawidłowemu korzystaniu z nieruchomości. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy wykonano ogrodzenie na działce niezabudowanej, jak wskazał Skarżący, służącej mu jako sad. Tym samym wybudowanie na rzeczonej działce ogrodzenia, powoduje powstanie obiektu zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b., o czym mowa powyżej. W sytuacji, gdy ogrodzenie powstaje na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jego lokalizacja i forma muszą być z nim zgodne. Jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, ogrodzenie powstaje na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego to jego lokalizacja i formą musza być z nim zgodne. Jak słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworze, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy do aktów prawa miejscowego, które zgodnie z Konstytucją RP są źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, które je ustanowił. W związku z tym akty te wpływają na możliwość realizacji inwestycji na terenie nim objętym. Organ administracji, zatem musi bezwzględnie zbadać legalność zrealizowanej inwestycji, nawet tej niewymagającej uzyskania pozwolenia czy zgłoszenia. Dlatego tez zarzuty Skarżącego należy uznać jako nietrafione w całości. W konsekwencji, zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze nr 42/2025 z dnia 1 O września 2025 r., zasługuje na aprobatę i dlatego należało utrzymać ją w mocy, zgodnie z przepisem art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Skargę na ostateczną decyzję złożył zobowiązany. Decyzję zaskarżył w całości, podnosząc zarzuty: błędu w ustaleniach faktycznych - poprzez nieprawidłowe przyjęcie, iż ogrodzenie wykonane przez skarżącego na działkach ewidencyjnych [...] oraz [...], obręb S., gmina B. oparte zostało na podmurówce, podczas gdy w rzeczywistości posadowione jest na luźno ułożonych (nieprzymocowanych do podłoża) podkładach betonowych obsypanych kamieniami; błędnej, nieprawidłowej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze obejmującym działki nr [...] oraz [...] obręb S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2002 roku, poprzez przyjęcie, iż wykonanie przez skarżącego ogrodzenie traktowane winno być jako zabudowa gruntu; błędnym przyjęciu, iż ogrodzenie wykonane przez skarżącego stanowi obiekt budowlany, a nie urządzenie budowlane. W związku · z powyższym strona wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze nr 42/2025 z dnia 10 września 2025 roku (znak sprawy [...]) w przedmiocie nakazania rozbiórki ogrodzenia wykonanego z systemowych przęseł stalowych (o wymiarach: szer. 250 cm oraz wys. 153 cm) na słupkach, posadowionych na podmurówce betonowej o wysokości około 19 cm, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działce ewidencyjnej nr [...], obręb S., gmina B., powiat [...] w granicy z działkami nr ewidencyjny [...] (dr, [...] (dr), [...] (dr) oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...] oraz umorzenie postępowania w sprawie, względnie uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach skargi podniesiono, że na mocy zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazano rozbiórkę ogrodzenia wykonanego z systemowych przęseł stalowych (o wymiarach: szer. 250 cm oraz wys. 153 cm) na słupkach, posadowionych na podmurówce betonowej o wysokości około 19 cm, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej nr [...] oraz działce ewidencyjnej nr [...], obręb S., gmina B., powiat [...] w granicy z działkami nr ewidencyjny [...] (dr, [...] (dr), [...] (dr) oraz [...], obręb S., gmina B., powiat [...]. W treści uzasadnienia orzeczenia, organ odniósł się do argumentów i zarzutów podnoszonych przez skarżącego w toku dotychczasowego postępowania, bez koniecznej jednak wnikliwości i obiektywizmu - a więc działając przez pryzmat interpretacji przychylnej dla stanowiska organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności skarżący ponownie podnosi, iż u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają nieprawidłowe ustalenia faktyczne. Nie polega na prawdzie bowiem, aby na wyżej opisanych działkach ogrodzenie wykonane zostało na betonowej podmurówce. W rzeczywistości u podstaw ogrodzenia znajdują ułożone luźno płyty betonowe, mające na celu ochronę przed podkopywaniem się przez zwierzynę. Zdaniem autora skargi rozróżnienie to ma istotne znaczenie, albowiem elementy te nie są trwale związane z gruntem (nie można zatem racjonalnie podnosić, iż doszło do ich wymurowania). To z kolei pozbawia całości ogrodzenia cechy trwałości porównywanej np. z ogrodzeniem posesji zabudowanej (domu). Jednocześnie charakter i funkcje wykonanej konstrukcji w istocie rzeczy zbieżne są z ogrodzeniami wykonanymi z siatki leśnej. Zauważenia wymaga, iż mimo złożonego przeze mnie wniosku o dokonanie ponownych oględzin, w celu wyjaśnienia podniesionej nieścisłości, czynność ta nie została przeprowadzona. W dalszej kolejności strona zwraca uwagę, iż całkowicie nielogiczna i wewnętrznie sprzeczna pozostaje interpretacja zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na obszarze obejmującym działki nr [...] oraz [...] obręb S., uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] sierpnia 2002 roku zaprezentowana przez organy dotychczas wydające zaskarżone decyzje - w części, w której wyjaśnia się znaczenie zapisów "utrzymanie ich wykorzystania bez prawa zabudowy" .Prawidłowa interpretacja przywołanego pojęcia, niewątpliwie ma zaś kluczowe znaczenie dla udzielenia miarodajnej odpowiedzi na pytanie czy w rzeczywistości doszło do naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa. Charakterystycznym jest, iż organy nie odniosły się do analizy i wykładni przedstawionej przez skarżącego w pisemnym odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworze. Przyjęto zatem, niejako apriori, iż każdy przejaw aktywności budowalnej właściciela gruntu, nawet takiej, która nakierowana jest stricte (tylko i wyłącznie) na zabezpieczenie warunków dla rolniczego korzystania z opisanych gruntu (zgodnie z ich przeznaczeniem) stanowi zabudowę działki. Ponownie strona przywołuje definicję "powierzchni zabudowy", która występuje w szeregu aktów normatywnych (przepisów prawa, norm obmiarowych). Przyjmuje się zatem, iż jest to powierzchnia zajęta przez budynek w stanie wykończonym - inaczej pole powierzchni zabudowy budynku.W każdym wypadku odwołuje się ona zatem do budynku wzniesionego na danym gruncie. Przyjmując takie rozumienie, należałoby przyjąć, iż zakaz zabudowy oznacza zakaz stawiania budynków lub budowli. Ponad wszelką wątpliwość nie odnosi się zatem do urządzeń takich jak ogrodzenie. Przechodząc do argumentacji logicznej zwracam w tym miejscu uwagę, iż wzniesienie ogrodzenia na moich działkach nie prowadziło do uzyskania przez nich statusu działek zabudowanych. Konstrukcja ta nie zmienia, ani nie ogranicza możliwości wykorzystania działek zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem (a to właśnie przecież nadrzędna wartość podlegająca ochronie w formie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).Tym samym nie można przyjąć, aby wykonani zagospodarowania przestrzennego).Tym samym nie można przyjąć, aby wykonanie ogrodzenia prowadziło do zabudowania gruntu wbrew zapisom prawa Niezależnie od powyższego skarżący kwestionują również sposób interpretacji zapisu .terenu otwarte" prezentowany przez oba organy (a wcześniej również Burmistrza B.). Ponad wszelką wątpliwość nie jest to bowiem termin wprost zdefiniowany ustawowo. Tym niemniej można przyjąć (na zasadzie rozumowania a contrario), iż za tereny otwarte uznaje się wszystkie obszary nie będące "terenem zamkniętym". To drugie pojęcie oznacza zaś (w myśl przepisów ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne) tereny o zastrzeżonym charakterze ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Niewątpliwie zatem działki pozostające w moich posiadaniu, niezależnie od sposobu w jaki je wykorzystuję, należą zatem do terenów otwartych. Z drugiej strony nie · ma również żadnych podstaw prawnych, ani logicznego uzasadnienia dla przyjęcia, iż tereny otwarte, to takie które nie są ogrodzone, czy też dostępne swobodnie dla osób trzecich(takim rozumowaniem kierował się Burmistrz B. oraz organ wydający zaskarżoną decyzję. Po pierwsze powyższe stanowiłoby to zbyt daleko idącą ingerencję w konstrukcję prawa własności. Po drugie prowadziłoby do niesłusznego utożsamienia pojęć tereny otwarte" i "tereny publiczne". Na marginesie podkreślenia wymaga, iż w myśl słownika języka polskiego za teren otwarty rozumie się "teren, na którym nie ma lasów, większych wzniesień ani zabudowań"­ co nawiązuje do braku możliwości stawania budynków, ale już niekoniecznie ogrodzenia terenu - zwłaszcza, gdy ogrodzenie wiązać się będzie z zabezpieczeniem możliwości bezpiecznego wykorzystywania gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem, np. w związku z prowadzoną hodowlą zwierząt. Reasumując zdaniem strony usytuowanie ogrodzenia – bez jakiejkolwiek zabudowy ogrodzonego obszaru nie powodowało, iż obszar ten stał się obszarem zabudowanym lub przestał być terenem otwartym. W konsekwencji bezpodstawne jest zarzut organu, iż skarżący wykonał czynności sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odrębną kwestię stanowi ocena prawnego charakteru wybudowanego przez stronę charakteru ogrodzenia. Skarżący stanowczo wskazuje przy tym, iż ogrodzenie, niezależnie od okoliczności, winno być traktowane jako urządzenie budowlane (tak. m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 roku, I FSK 918/11), a nie obiekt budowlany. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając rozpoznawaną sprawę w granicach tak zakreślonej kognicji, sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które zgodnie z przywołanymi przepisami skutkowałyby koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 dalej jako P. b.) w szczególności przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 ustawy. Zgodnie z jego treścią, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (ust. 7 przywołanego przepisu). Przepisy te stanowią część regulacji odnoszącej się do tzw. procedury naprawczej wdrażanej w celu doprowadzenia robót budowlanych wykonanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie, organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Ustalenia tych okoliczności muszą odpowiadać warunkom procesowej poprawności wyznaczonym mocą art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten służy realizacji - wynikającej z art. 7 k.p.a - zasady prawdy obiektywnej, nakazującej organowi podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Dotyczy to w takim samym zakresie elementów przedmiotowych jak i podmiotowych sprawy administracyjnej. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze sąd stwierdził, że ustalenia stanowiące podstawę faktyczną kontrolowanego rozstrzygnięcia zostały przyjęte bez naruszenia przywołanych przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy, z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej, zgromadziły bowiem wystarczający materiał dowodowy dla poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych dla załatwienia sprawy oraz dokonały właściwej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Materiał ten pozwala na określenie zakresu wykonanych robót budowlanych i dokonanie ich klasyfikacji. Znajdujące się w aktach sprawy dowody w postaci dwukrotnej kontroli nieruchomości, sporządzonych protokołów potwierdziły, że skarżący postawił ogrodzenie, na co nie pozwalał plan zagospodarowania przestrzennego. Normy planu miejscowego ustanawiające przeznaczenie terenu oraz zakazy w tym zakresie stanowią źródła prawa materialnego, a ustalenie treści norm prawnych nie jest procesem ustalenia stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego PINB dokonał prawidłowej oceny, że budowa przedmiotowego ogrodzenia została zrealizowana w warunkach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 P.b., tj. z naruszeniem przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo nałożył obowiązek wykonania rozbiórki tego ogrodzenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. Organ wyjaśnił, że nakazy określone w art. 51 ust. 1 P.b. nie zawsze muszą być poprzedzone postanowieniem wydanym w trybie art. 50 ust. 1, bowiem w sytuacji kiedy roboty budowlane zostały już zakończone, tak jak ma to miejsce w rozpatrywanym przypadku, należy od razu wydać decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy na zasadzie art. 51 ust. 1 P.b. Zatem na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. organ nadzoru budowlanego obowiązany jest nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. PWINB zauważył ponadto, że przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 P. b. rozumie się nie tylko przepisy techniczno-budowlane, ale także ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przywrócenie zgodności z prawem nastąpi jedynie w wyniku fizycznej likwidacji ogrodzenia z dotychczasowego miejsca jego usytuowania. Przede wszystkim należy mieć na uwadze, że kwestia budowy ogrodzenia przez skarżącego i ocena inwestycji przez nadzór budowlany była przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego. W tym kontekście istotną jest okoliczność, że akta sprawy wskazują, iż organ przeanalizował zapisy planu miejscowego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 209, poz. [...] z dnia 3 października 2002 r.). Przy czym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy najistotniejsze pozostaje, że zgodnie z § 134 ust. 2 tego aktu, ,,na terenach oznaczonych na rysunku symbolem ustala się (1) utrzymanie ich wykorzystania, bez prawa zabudowy oraz (2) zachowanie istniejących lasów i zadrzewień. Unormowania te zakazują zabudowy na terenie [...].F.RP, a teren z należy pozostawić z przeznaczeniem pod łąki. Należy pamiętać także, że uchwała nakazuje także, aby teren ten pozostał terenem otwartym. Plany miejscowe, jak akty prawa miejscowego są publikowane i ogólnie dostępne. Tym samym, zdaniem sądu w tym składzie należy uznać, że organ nie popełnił błędów w ustaleniu stanu faktycznego, które wymagały by eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej obecnie decyzji, a także prawidłowo zastosował prawo materialne. Odnośnie do zarzutów skargi należy wskazać, że organ orzekał na podstawie art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W decyzji wskazał natomiast, że rozbiórka ogrodzenia jest konieczna, ponieważ wykonano je w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach- planie miejscowym (prawie miejscowym). Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi w zakresie braku podjęcia przez organy czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych, w tym unormowań zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla działek ewidencyjnych nr [...] i [...]. Organ wyjaśnił okoliczności istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wysnuł z ich zapisów prawidłowe wnioski. Trafnie organy odkodowały unormowanie planu, który w § 134, określił, że tereny otwarte - upraw i łąk, oznaczone na rysunku planu symbolami RP i RŁ. Zupełnie chybiona jest próba odniesienia pojęcia "tereny otwarte - upraw i łąk" do zdefiniowania tego pojęcia w ustawie prawo geodezyjne i kartograficzne, bowiem w żadnym przepisie uchwała nie odsyła do tej, ani innej ustawy. Natomiast według słownika języka polskiego PWN jest to "teren odkryty, otwarty" (bez zabudowań). Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny stan prawny Dz.U.2024.1151 t. j. z dnia 2024.07.31) definiuje w art. 2, definiującym pojęcia ustawowe w p. 9) tereny zamknięte jako tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zatem takie rozuminie wskazanego pojęcia jest całkowicie nieuzasadnione. Na terenach, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...].F.RP, z przeznaczeniem pod uprawy rolne, ustala się: 1) utrzymanie istniejących użytków rolnych, bez prawa zabudowy; 2) zachowanie istniejących lasów i zadrzewień; 2. Na terenach, oznaczonych na rysunku planu symbolem [...].F.RP, z przeznaczeniem pod łąki, ustala się: 1) utrzymanie ich wykorzystania, bez prawa zabudowy; 2) zachowanie istniejących lasów i zadrzewień. Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem trony, że "tereny otwarte - upraw i łąk, oznaczone na rysunku planu symbolami RP i RŁ" dopuszczają posadowienie tam jakiegokolwiek ogrodzenia. Jak wskazuje dokumentacja zdjęciowa ogrodzenie zostało trale połączone z gruntem, za pomocą płyt, spełniających rolę fundamentu. Można jeszcze dodać, że naruszenie przepisów postępowania (na które szeroko się powołuje skarga) może spowodować uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia tylko wtedy, gdy owo naruszenie może mieć wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1c ppsa.). Reasumując, wobec bezzasadności skargi podlegała ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa