II SA/Wr 17/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz -Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 listopada 2025 r. Nr 1112/2025 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia 4 listopada 2025 r. (nr 1112/2025), Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2024 poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: PINB) nr 1876/2025 z dnia 5 września 2025 r, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu przy ul. [...] we W., dz. nr [...], AM-[...], obręb S. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 17 czerwca 2024 r. PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego W. Wydziału Architektury i Zabytków z prośbą o udostępnienie dokumentacji architektoniczno-budowlanej ww. nieruchomości oraz udzielenie informacji o przyjętych zgłoszeniach dotyczących tego budynku, których akta uległy już brakowaniu po upływie przewidzianego prawem okresu przechowywania. W odpowiedzi poinformowano, że na podstawie rejestrów komputerowych prowadzonych od 2000 r. stwierdzono, iż brak jest wniosków lub zgłoszeń dot. robót budowlanych związanych z budową garażu z tarasem na terenie ww. nieruchomości. Jednocześnie przy ww. piśmie przekazano teczkę archiwalną nr [...] zawierającą projekt techniczny z 1987 r. W dniu 9 lipca 2024 r. przeprowadzono kontrolę wskazanej nieruchomości, w trakcie której stwierdzono, że przy ul. [...] we W. znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej. Do budynku został dobudowany jednokondygnacyjny garaż jednostanowiskowy. Garaż wydzielono z przestrzeni poprzez wykonanie dwóch ścian od strony północnej i zachodniej (ściana z bramą garażową) - dostawionych do istniejących ścian budynku mieszkalnego oraz komórek gospodarczych przyległych do budynku mieszkalnego. Garaż został przekryty dachem płaskim krytym papą. Aktualny stan techniczny garażu nie stwarza zagrożenia dla ludzi oraz mienia. Pokrycie dachu posiada miejscowe spękania, ale brak jest oznak zalewania wnętrza garażu wodą opadową. Budynek posiada wymiary w rzucie 4,35m x 5,25m. Brama garażowa dwuskrzydłowa posiada wymiary w świetle 233cm (szerokość) x 213cm (wysokość) i otwierana jest na zewnątrz garażu. W garażu wykonana jest instalacja elektryczna oświetleniowa. Brak wentylacji pomieszczenia garażu oraz wpustu z osadnikiem substancji ropopochodnych w istniejącej posadzce betonowej garażu. W wyniku budowy garażu zostały pozbawione dostępu do światła dziennego dwa okna budynku mieszkalnego - jedno na klatce schodowej, a drugie w piwnicy. W związku z budową garażu uniemożliwiono komunikację na podwórze budynku przez komórki gospodarcze - istnieje natomiast przejście na podwórze przez piwnicę budynku mieszkalnego. Na dachu budynku garażu powstał taras wydzielony balustradą o wys. 1,1m zamontowaną wzdłuż krawędzi zewnętrznych garażu. Dostęp na taras zrealizowano poprzez wykonanie drzwi w ścianie zewnętrznej budynku w poziomie 1 piętra budynku z klatki schodowej. Budowa garażu została zakończona wiele lat temu, o czym świadczą ślady zużycia technicznego elementów garażu. I. S. oświadczyła, że mieszkała w niniejszym budynku w czasie budowy przedmiotowego garażu. Inwestorem budowy garażu był W. K., a jego budowę zrealizowano na początku lat 90-tych. J. K. oświadczył, że data budowy garażu miała miejsce wcześniej niż wskazała I. S. Sporządzono dokumentację fotograficzną. W toku postępowania wpłynęły pisma J. K. i W. K. Pismem z dnia 7 października 2024 r. PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu przy ul. [...] we W., dz. nr [...], AM-[...], obręb S. Pismem z dnia 21 października 2024 r. PINB zwrócił się zaś do Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z prośbą o udzielenie informacji o dacie ostatniej aktualizacji usytuowania przestrzennego ujętych na mapie zasadniczej obiektów terenowych na działce nr [...], AM-[...], obręb S. przy ul. [...] we W. Nadto, pismem z dnia 21 października 2024 r., PINB zwrócił się do Prezydenta W. z prośbą o udostępnienie wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego ww. nieruchomość, obowiązujących w latach 1987 - 1994. PINB zwrócił się również do Archiwum Państwowego we W. z prośbą o informację czy w zasobach Archiwum Państwowego we W. znajduje się dokumentacja archiwalna architektoniczno-budowlana dotycząca ww. budynku, a zwłaszcza dotycząca rozbudowy ww. budynku. Pismem z dnia 30 października 2024 r. Zarząd Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. poinformował, że przedmiotowy budynek został zmierzony w marcu 1972 r. w ramach prac związanych z odnową ewidencji gruntów obrębu S. W ramach tych prac pomierzono dwukondygnacyjny budynek mieszkalny wraz z przyległym do niego budynkiem gospodarczym. W 2007 r. w ramach prac związanych z modernizacją gruntów i budynków obrębu S., dokonano aktualizacji treści mapy zasadniczej związanej z budynkiem. Przy nie zmienionym obrysie budynku, zamieniono budynek gospodarczy na jednokondygnacyjną część budynku mieszkalnego. Od tego czasu obrys budynku na mapie zasadniczej nie uległ zmianie. W toku postępowania Archiwum Państwowe poinformowało, iż nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego we W. przy ul. [...]. Zaś Urząd Miejski W. poinformował m.in., że dla obszaru, na którym położona jest działka nr [...] we W. w okresie od 15 lipca 1988 r. do 7 czerwca 1990 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta W. a w okresie od 8 czerwca 1990 r. do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla S. we W. W obu tych dokumentach działka jest oznaczona symbolem MN - zabudowa mieszkaniowa niska. Obecnie brak jest miejscowego planu. W dniu 1 kwietnia 2025 r. PINB wydał decyzję nr 750/2025, którą umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie spornej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu. Wyjaśnił, iż wobec poczynionych ustaleń, w sprawie mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Z ugruntowanego orzecznictwa wynika, iż w przypadku, gdy brak jest dokumentu legitymującego do prowadzenia robót budowlanych a z obowiązujących wówczas przepisów prawa nie wynika obowiązek przechowywania dokumentacji budowlanej, to nie można przyjąć, iż doszło do samowoli budowlanej. Stąd PINB, odwołując się do pozyskanego projektu technicznego z 1987 r., z którego wynika, iż sporny garaż został posadowiony zgodnie z tym projektem, uznał, iż nawet w sytuacji gdy aktualnie nie jest możliwe pokazanie pozwolenia na budowę czy też zawiadomienia o jej zakończeniu, to w niniejszej sprawie wobec przyjętej linii orzeczniczej, nie można mówić o samowoli budowlanej. DWINB, decyzja z dnia 29 maja 2025 r. (nr 616/2025), uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyjaśnił, iż jakkolwiek podziela twierdzenia organu I instancji co do braku możliwości przyjęcia zaistniałej samowoli budowlanej i zastosowania w sprawie przepisów p.b. z 1974 r. to jednakże rzeczą organu było również zbadanie niniejszego obiektu w kontekście brzmienia art. 50-51 p.b. Przez wzgląd na powyższe uznał decyzję umarzającą postępowanie za przedwczesną. Rozpoznając ponownie sprawę, organ I instancji przeprowadził w dniu 6 sierpnia 2025 r., kontrolę, w trakcie której stwierdził, że stan rozbudowanej części budynku o garaż i powiązanej z nią przebudowy budynku nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli. W trakcie rozbudowy budynku garaż zaślepiono 3 otwory okienne (2 w poziomie piwnicy i 1 na klatce schodowej między parterem a i piętrem budynku) w ścianie zewnętrznej, północnej budynku, do której dobudowano garaż. Otwory te zaślepiono płytami styropianowymi od strony garażu. Wszystkie ściany i sufit garażu są docieplone od wewnątrz garażu styropianem, również cała ściana północna budynku, do której dobudowano garaż jest docieplona styropianem. Przy tej ścianie w pomieszczeniu kuchni w lokalu mieszkalnym nr [...] widoczna pleśń na ścianie w szafie. Ściana w dotyku nie jest mokra. Prawdopodobnie przyczyną pleśni jest brak wentylacji tego miejsca, z powodu jego zabudowania szafą (miejsce to znajduje się w kuchni). Ściana skażona pleśnią nie styka się z garażem, znajduje się ponad nim. Nad garażem istnieje taras wydzielony stalową balustradą, do którego istnieje dostęp poprzez otwór drzwiowy z klatki schodowej wykonany w miejscu okna (usunięto ścianę podokienną i wstawiono drzwi). Otwór drzwiowy ma szerokość 69 cm i wysokość 205 cm. W obrębie przebudowanej ściany północnej budynku przy garażu (otworu drzwiowego i zaślepionych okien) brak spękań lub deformacji. W bramie garażowej widoczna w dolnej części szczelina umożliwiająca dopływ powietrza wentylacyjnego do garażu. Mieszkańcy lokalu nr [...] podnieśli na kontroli, że w wyniku budowy pomieszczenia garażu i zamurowania drzwi od strony wschodniej do komórki gospodarczej przyległej do garażu został im utrudniony dostęp do użytkowanej przez nich części ogrodu (muszą chodzić tam przez piwnicę). Sporządzono dokumentację fotograficzną. W tak kształtujących się okolicznościach, PINB, decyzja z dnia 5 września 2025 r. (nr 1876/2025), umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu przy ul. [...] we W., dz. nr [...], AM-[...], obręb S. uznając, że nie występują również okoliczności, o których mowa w art. 50 p.b. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez J. K.(1), poprzez wniesienie odwołania. Utrzymując je w mocy - zaskarżoną decyzją - DWINB wyjaśnił, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. DWINB analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz mając na względzie przepisy techniczno-budowlane obowiązujące, w dacie wykonania przedmiotowych robót budowlanych, tj. rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, stwierdził, iż zasadne jest stanowisko organu I instancji w kwestii braku podstaw do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśnił, że w żadnym z trybów (legalizacyjnym czy naprawczym) nie chodzi o wymierzenie stronie dolegliwości za naruszenie przepisów p.b., tylko uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Przy czym stan zgodności z prawem ocenia się wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2032/18, LEX nr 3184725). Ewentualne roszczenia odszkodowawcze, związane ze szkodami powstałymi w wyniku działań inwestora, pozostają domeną postępowania cywilnego. Stąd brak jest podstaw do odnoszenia się np. do kwestii braku komunikacji z ogrodem lokalu nr [...]. Ustosunkowując się do kolejnych kwestii podnoszonych w odwołaniu podniósł, że organ już uprzednio wyjaśniał, iż brak ujęcia rzeczonej rozbudowy na mapach nie stanowi dowodu świadczącego o jej wykonaniu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Nadto zarówno organ I jak i II instancji uzasadnił brak możliwości zastosowania w tej sprawie przepisów p.b. z 1974 r. Zasłonięcie zaś okna na klatce schodowej oraz okna w piwnicy budynku nie stanowi naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, gdyż pomieszczenia te nie wymagają zapewnienia dostępu światła dziennego. Nadto, DWINB wskazał, iż skarżący nie uprawdopodobnił w żaden sposób zarzutu o zagrożeniu dla konstrukcji budynku z powodu wykonanej rozbudowy. Takich okoliczności nie stwierdził także PINB podczas przeprowadzonych kontroli. Nie stwierdził on występowania spękań, ugięć lub deformacji elementów konstrukcyjnych w obrębie wykonanej rozbudowy i przebudowy budynku. Zawilgocenie ściany nośnej budynku głównego, do której przylega garaż, nie ma ntomiast w ocenie organów nadzoru budowlanego związku z rozbudową budynku i izolacyjnością termiczną stropodachu garażu, bowiem dotyczy pomieszczeń lokalu mieszkalnego [...], które znajdują się ponad garażem. Wreszcie DWINB wskazał, iż z uwagi na znaczny upływ czasu nie jest możliwe wyjaśnienie czy inwestor dopełnił obowiązku określonego w § 54 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, tj. obowiązku zawiadomienia właściwego organu o przystąpieniu do użytkowania spornego garażu w terminie 7 dni od tego zdarzenia. W sytuacji jednak zakończenia rozbudowy budynku i przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku przed 1 stycznia 1995 r. brak jest obecnie podstaw do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na jego użytkowanie. Obiekt może być nadal użytkowany. Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (obowiązującej do końca 1994 r.) zasadą przy przystępowaniu do użytkowania obiektu budowlanego był obowiązek zawiadomienia właściwego organu o oddaniu obiektu do użytku w terminie 7 dni od przystąpienia do użytkowania, poprzez złożenie określonych dokumentów (art. 41 ust. 2 ustawy w zw. z § 54 rozporządzenia). Zawiadomienie to nie wiązało się z możliwością zgłoszenia przez organ sprzeciwu. Jego niedopełnienie stanowiło natomiast wykroczenie (art. 59 ust. 1 pkt 8 ustawy). Jeśli przystąpienie do użytkowania nastąpiło przed 1995r. w sprawie miały zastosowanie przepisy wówczas obowiązujące, czyli ustawa Prawo budowlane z 1974 r., zatem nawet jeżeli inwestor nie wypełnił wówczas obowiązku zawiadomienia o oddaniu budynku do użytkowania, obecnie nie jest możliwe zastosowanie z tego tytułu grzywny z uwagi na przedawnienie karalności wykroczenia. Bezpodstawne w takiej sytuacji jest także złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o pozwolenie na użytkowanie w trybie art. 54 - 55 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ma ona zastosowania do oddania do użytkowania obiektu powstałego i użytkowanego przed datą jej wejścia w życie, czyli przed 1 stycznia 1995 r. Ponadto twierdzenia odwołującego się, rzekomego naruszenia przez inwestora obowiązku przechowywania dokumentów związanych z rozbudową budynku o pomieszczenie garażu, zrealizowanej przed 1 stycznia 1995 r. należy porównać z treścią § 53 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno- budowlanego, z treści tego przepisu wynika bowiem jednoznacznie, że inwestor obowiązany był przechowywać dokumenty stanowiące postawę wykonania robót oraz udostępniać te dokumenty i dziennik budowy uprawnionym organom tylko przez cały okres prowadzenia robót. Bezsprzeczne natomiast w niniejszej sprawie jest to, że roboty związane z rozbudową i przebudową rzeczonego obiektu zostały już dawno zakończone (min. 30 lat temu). Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. K.(1) wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. polegające na przyjęciu, że rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego o taras nadziemny oraz pomieszczenie garażu nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę, pomimo że zgromadzony materiał dowodowy nie dawał jednoznacznych podstaw do przyjęcia powyższego twierdzenia; - art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności braku ustalenia zgodności z przepisami lokalizacji rozbudowy budynku przy granicy, braku wyjaśnienia, czy rozbudowa faktycznie nie stwarza zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia i wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie stanu faktycznego nieprzedstawiającego stanu rzeczywistego, co doprowadziło do braku poszanowania słusznego interesu strony i ma istotny wpływ na wynik sprawy. Rozwijają zarzuty skargi, wskazał, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano bez wymaganego, zgodnie z art. 28 pr. bud. z 1974 r., pozwolenia na budowę, gdyż dokumentu tego nie okazał inwestor. Nie otrzymały go także pozostałe strony postępowania. Brak jest też tej dokumentacji w archiwach organów. Organy nie rozważyły jednak w sprawie możliwości odtworzenia akt, poprzestając na samych oświadczeniach niepopartych dowodami. Skarżący podniósł, iż pozyskane dokumenty nie są wystarczające do uzyskania pozwolenia. Brak jest planu realizacyjnego, brak informacji na jakiej podstawie dopuszczono usytuowanie budynku przy granicy działki, brak informacji na jakiej podstawie dopuszczono usytuowanie obiektu w granicy działki, w jaki sposób zapewnia się komunikację między frontową częścią działki, w tym lokalem [...] a częścią gospodarczą oraz tylną częścią działki - ogrodem. Zastanawiająca jest również okoliczność braku informacji, o fakcie zgłoszenia rozpoczęcia robót budowlanych, braku sporządzenia przez kierownika budowy oświadczenia przejmującego obowiązki kierowania budową, braku dziennika budowy, a po wykonaniu prac, braku zawiadomienia o zakończeniu budowy. Nie dokonano też geodezyjnego wyznaczenia rozbudowanego budynku mieszkalnego w terminie, a z pisma Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. wynika, że nie dokonano aktualizacji obrysu budynku mieszkalnego jednorodzinnego po jego rozbudowie o taras nadziemny oraz pomieszczenie garażu. Dalej skarżący poniósł, że z projektu technicznego wynika, że rozbudowa budynku mieszkalnego bezpośrednio przy granicy działki nie była zgodna ani z przepisami techniczno-budowlanymi obowiązującymi w dniu budowy, ani obecnie, a w aktach sprawy nie przedstawiono dokumentów uzasadniających taką lokalizację. W archiwalnych aktach sprawy znajduje się pismo Urzędu Dzielnicowego W. z dnia 29 czerwca 1984 r. w którym wskazano, że wniosek został wstępnie zaakceptowany pod warunkiem (z zaleceniem docelowym) rozbudowy sąsiedniego budynku przy ul. [...] (str. 7). Natomiast na str. 17 znajduje się załącznik graficzny do tegoż pisma, na którym zamieszczono adnotację: "zalecana docelowa zabudowa sąsiada o analogicznym wystroju architektonicznym". Organy nadzoru budowlanego nie próbowały jednak ustalić, czy wydano także pozwolenie na rozbudowę budynku przy ul. [...]. Bezsporne jest jednak to, że do takiej rozbudowy nigdy nie doszło, przez co przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego narusza przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przepisy techniczno-budowlane. W piśmie z dnia 29 czerwca 1984 r. wskazano ponadto, że warunkiem otrzymania pozwolenia na budowę jest opracowanie planu realizacyjnego oraz projektu technicznego. Zalecono również zastosowanie dachu dwuspadowego o pokryciu ceramicznym oraz ścian zewnętrznych /od frontu/ z cegły licówki. Dodano, że rozwiązania projektowe w fazie wstępnej należy uzgodnić z wydziałem gospodarki przestrzennej i architektury. Stwierdzono, że zakres opracowania dokumentacji winien obejmować również przebudowę istniejącego budynku gospodarczego (zalecany dach dwuspadowy o pokryciu ceramicznym - zał. graf.), tak aby uzyskać spójność architektoniczną z projektowanym garażem. Skarżący wskazał, że zalecenia projektowe odnośnie dachu dwuspadowego oraz pokrycia dachowego tarasu jak i budynku gospodarczego nie zostały de facto spełnione. Nie uprawdopodobniono również, że opracowano plan realizacyjny. Skarżący wskazał, iż J. K.(2) w 2000 r. wystąpiła do Prezydenta W. w sprawie legalności spornego obiektu, który poinformował, że w aktach sprawy nie znajduje się pozwolenie na budowę, a jedynie projekt techniczny z 1987. Powyższe uprawdopodabnia, że wniosek inwestora mógł nie zostać merytorycznie rozpatrzony a np. mógł zostać wycofany lub został pozostawiony bez rozpatrzenia. Kolejno skarżący wskazał, że organy nadzoru budowlanego zbagatelizowały fakt, że sporna rozbudowa uniemożliwia dojście z budynku gospodarczego stanowiącego jednokondygnacyjną część budynku mieszkalnego z drogą publiczną, co może negatywnie wpływać na bezpieczeństwo ludzi i mienia w tej części budynku, czy też potrzeb w zakresie ochrony przeciwpożarowej (ewakuacji). Rozbudowanie budynku mieszkalnego o taras nadziemny i pomieszczenie garażu wzdłuż samej granicy działki, bez możliwości komunikacji poprzez pomieszczenie garażu z drogą publiczną nie stanowi również o zapewnieniu właściwego układu funkcjonalnego budynku. Proponowana przez organ nadzoru budowlanego zastępcza komunikacja przez piwnicę, potwierdza jedynie fakt, że dostęp do drogi publicznej i lokalu nr [...] z budynku gospodarczego, czy ogrodu oraz dojście od frontu działki i lokalu nr [...] do części gospodarczej budynku, czy ogrodu jest niemożliwe, a zastępcza komunikacja przez piwnicę jest jedynie utrudnionym wyjściem z zaistniałej sytuacji. Skarżący wskazał także na fakt zasłonięcia okien, wadliwie wykonanie izolacji oraz nieprawidłowe odprowadzanie wody opadowej przez co w jego ocenie doszło do zawilgocenia budynku i pleśni w lokalu mieszkalnym nr [...]. Podniósł, iż organy nie wyjaśniły dogłębnie czy brak wentylacji w garażu oraz spękanie pokrycia dachu mogą powodować wilgoć. Nie ustalono również, czy sposób odprowadzania wody opadowej z tarasu zapobiega przedostawaniu się wody w kierunku ściany szczytowej budynku mieszkalnego. Tymczasem błędy wykonawcze, brak uprawnień wykonawcy mogą mieć wpływ na przyjęte rozwiązania techniczne, w tym zagrożenie naruszenia konstrukcji i stabilności budynku. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024, poz. 1267) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2026, poz. 143, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Mając na względzie wskazane kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych, nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie w stopniu istotnym, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontroli tut. Sądu, podlegała decyzja DWINB z dnia 4 listopada 2025 r. (nr 1112/2025), utrzymująca w mocy decyzję PINB nr 1876/2025 z dnia 5 września 2025 r, którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu przy ul. [...] we W., dz. nr [...], AM-[...], obręb S. Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, jednakże umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do jego uznania. Organ zobowiązany jest do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości, o ile zachodzą ku temu przesłanki, a swoje stanowisko w tej kwestii powinien należycie uzasadnić oraz poprzeć materiałem dowodowym (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 364/23, CBOSA). W ocenie Sądu w realiach badanej sprawy organ sprostał niniejszym wymaganiom. Przede wszystkim należy zauważyć, że spornej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o pomieszczenie garażu z tarasem na dachu dokonano przez 1995 r. Niniejszą okoliczność jako bezsporną przyznał również w skardze skarżący. Nadto, w toku prowadzonego postępowania także jego córka, w złożonym do protokołu kontroli z dnia 9 lipca 2024 r., oświadczeniu. wskazała, że budowę garażu zrealizowano na początku lat 90-tych. W takiej sytuacji zgodnie z art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. - w przypadkach, o których mowa w art. 48, tj. budowy obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia - postępowanie legalizacyjne prowadzone jest z urzędu w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. W sprawie nie budzi także wątpliwości, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło w sposób jednoznaczny przesądzić, że w jej realiach mamy do czynienia z rozbudową, która ma charakter samowolny. Niewątpliwie w aktach sprawy brak jest stosownego pozwolenia na wykonanie tychże robót. Podjęte w tym zakresie przez organ stopnia powiatowego czynności ukierunkowane na wyjaśnienie kwestii jego uzyskania, polegające na zwróceniu się do Prezydenta W., Archiwum Państwowego we W. oraz Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego W. z prośbą o przekazanie informacji dot. wykonania spornej inwestycji, nie przyniosły rezultatów, które dawałyby pewność co do legalności wykonanych prac lub utwierdzałyby w przekonaniu co do ich samowolnego charakteru. W przekazanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, teczce archiwalnej nieruchomości przy ul. [...], znajduje się projekt techniczny z 1987 r, dotyczący budowy garażu i tarasu na terenie posesji przy ul. [...] we W., sporządzony przez mgr inż. arch. R. W. Jest w niej również oświadczenie J. K.(2) z 31 maja 1987 r. wyrażające zgodę na "dobudowę garażu, ganku oraz tarasu nad zsypem w postaci jak w projekcie wykonanym przez inż. R. W." oraz pisemna akceptacja rozwiązań projektowych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na rysunkach planu sytuacyjnego oraz elewacji. Co istotne, a na co słusznie zwrócił uwagę PINB, wskazane tam rozwiązania projektowe z 1987 r. odpowiadają aktualnemu stanowi wybudowanego garażu z tarasem. Poza tymi dokumentami, w niniejszej teczce nie ma żadnych innych dokumentów, o których wspomina w skardze skarżący, w tym: zgłoszenia rozpoczęcia lub zakończenia prac, oświadczenia kierownika budowy dot. przejęcia obowiązków, dziennika budowy, planu realizacyjnego. Na tej jednak podstawie – wbrew twierdzeniom zawartym w skardze - nie można przesądzić, że ww. budowę zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Wspominana bowiem ustawa 1974 r., obowiązująca w dacie przedmiotowej budowy, nie zobowiązywała inwestorów i właścicieli do przechowywania dokumentów związanych z budową obiektu budowlanego przez cały okres jego istnienia, tak jak to jest aktualnie określone. Zgodnie zaś z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych w sprawie obiektów budowlanych, które zostały wybudowane przed wejściem w życie p.b. z 1994 r., tj. przed 1 stycznia 1995 r., w przypadku gdy brak jest dokumentacji, na podstawie której realizowano obiekty, lecz nie ma jednoznacznych dowodów na to, że zostały one wybudowane samowolnie - nie można orzec o ich nielegalności (por. np.: wyrok WSA we Wrocławiu z 30 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 151/15, wyrok WSA we Wrocławiu z 5 października 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 210/23, wyrok WSA we Wrocławiu z 12 grudnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 199/23). Nie można zatem w sprawie przyjąć, iż w sytuacji braku legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem, przy jednoczesnym jego braku w archiwach organu, uprawnionym jest przyjęcie samowolnego charakteru wykonanych robót. Przeciwnie – w sytuacji gdy w świetle regulacji prawa budowlanego z 1974 r. właściciel nie musiał przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 928/17, LEX nr 2446436, z 25 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1213/12, LEX nr 1613191, z 16 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1705/11, LEX nr 1341587, z 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1622/09, LEX nr 746692). Słusznie zatem organy stwierdziły, że choć pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nieodnaleziono, nie oznacza to, że takiego pozwolenia nie wydano. Co więcej, żaden z dowodów przeprowadzonych w sprawie na taką okoliczność nie wskazuje. W konsekwencji, organy nadzoru budowlanego prawidłowo zinterpretowały wątpliwości w zakresie legalności wybudowanego obiektu budowlanego na korzyść inwestora. Kolejno, prawidłowo również przyjęły organy, iż brak jest podstaw do dalszego procedowania i wydania decyzji w trybie art. 50- 51 p.b. W tym zakresie zasadnie stwierdziły, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 2 lub 4 p.b. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało bowiem, aby sporne roboty wykonano w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia lub zagrożenia środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. Z przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2024 r. kontroli wynika, iż garaż nie stwarza zagrożenia dla ludzi oraz mienia, zaś w trakcie kontroli z dnia 6 sierpnia 2025 r. ustalono, że stan rozbudowanej części budynku o garaż i powiązanej z nią przebudowy budynku nie uległ zmianie od czasu poprzedniej kontroli. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało także, aby sporne roboty zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, w tym w aspekcie wymagań przepisów techniczno-budowlanych, które w dacie rozbudowy, uregulowane były w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Tu organ zasadnie przyjął, że w garażach jednostanowiskowych nie było obowiązku wykonywania wpustu podłogowego z osadnikiem błota i separatorem tłuszczów i benzyny. Nadto trafnie wskazał, że jakkolwiek przedmiotowy garaż nie posiada co prawda wentylacji wywiewnej z kanałem wywiewnym wyprowadzonym nad dach budynku lub nad dach wyższego budynku, zgodnie z wymogiem ujętym w § 158 ust. 1 ww. rozporządzenia, jednakże uchybienie to nie stanowi istotnego naruszenia przepisów, bowiem przy właściwym jego użytkowaniu (wietrzeniu po wyłączeniu silnika samochodu i otwieraniu bramy garażowej przed włączeniem silnika) możliwe jest bezpieczne użytkowanie garażu nawet bez wentylacji wywiewnej. Garaż ten jest bowiem naturalnie wentylowany przez nieszczelności m.in. w bramie garażowej. Wykonany z kolei taras jest zabezpieczony balustradą ochronną przed upadkiem z wysokości. Ówczesne zaś przepisy nie określały wymagań dotyczących wymiarów drzwi prowadzących z budynku na taras, przez co nie można przyjąć, iż wykonane drzwi w ścianie zewnętrznej, przez które istnieje dostęp na taras na poziomie 1 piętra, zostały zrealizowane z naruszeniem norm technicznych. Z przeprowadzonych kontroli nie wynika również aby stanowiły one zagrożenie w bezpiecznym ich użytkowaniu. Co do zaś zasłonięcia okna na klatce schodowej oraz w piwnicy budynku, to podjęte w tym zakresie działania nie stanowią naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, gdyż pomieszczenia klatki schodowej jak i piwnicy nie wymagają zapewnienia dostępu światła dziennego. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala też na przyjęcie, iż występuje zagrożenie dla konstrukcji budynku z powodu wykonanej rozbudowy. Brak jest jakichkolwiek symptomów nieprawidłowej pracy konstrukcji budynku, brak spękań, ugięć lub deformacji w obrębie wykonanej rozbudowy. Stwierdzona zaś w trakcie kontroli pleśń, w lokalu mieszkalnym nr [...], nie może zostać uznana jako pozostająca w związku ze sporną rozbudową i przebudową budynku, gdyż dotyczy pomieszczenia znajdującego się ponad garażem. W kwestii zaś zarzutu realizacji spornego garażu przy granicy, należy wskazać, iż niniejsza lokalizacja została pozytywnie zaopiniowana, co wynika z treści pisma z dnia 29 czerwca 1984 r. oraz jego załącznika graficznego. Wskazane zaś w nim "zalecenie" docelowej zabudowy o analogicznym wystroju architektonicznym, sąsiedniej posesji przy ul. [...], nie może być traktowane jako wiążący warunek, od którego wystąpienia uzależniono sporną rozbudowę przy granicy działki. Nadto z akt sprawy nie wynika, aby właściciele budynku zlokalizowanego przy ul. [...] wskazywali na jakiekolwiek uciążliwości związane z garażem. Z kolei J. K.(2) w piśmie z dnia 31 maja 1987 r. wyraziła zgodę na dobudowę garażu w projekcie wykonanym przez inż. R. W. Odnosząc się do zarzutu ograniczenia komunikacji lokalu nr [...] z ogrodem, należy przede wszystkim zauważyć, że w przeciwieństwie do aktualnej ustawy p.b., prawo budowlane z 1974 r. nie statuowało bezwzględnego wymogu legitymowania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś z usytuowania budynku wynika, iż ma on dostęp od strony fontowej do drogi publicznej. Same zaś spory dotyczące ewentualnego naruszenia prawa własności mają charakter cywilnoprawny i powinny być rozstrzygane przez sądy powszechne, a nie w trybie administracyjnym, którego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa i zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Sąd nie dopatrzył się także naruszeń przepisów postępowania, w tym zwłaszcza naruszeń wskazanych w skardze przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu postępowanie przeprowadzone zostało przez organy administracji publicznej w zgodzie z przepisami k.p.a. Organy w sposób kompleksowy zgromadziły materiał dowodowy, niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy i dokonały jego wszechstronnej oceny z poszanowaniem reguł określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Tak zgromadzony i oceniony materiał dowodowy mógł stanowić podstawę do prawidłowego zastosowania przepisów p.b. i k.p.a. a przez to podjęcia zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy prawidłowo też wyjaśnił stronom przesłanki, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się z aprobatą skarżącego, nie świadczy o zasadności zarzutów w tym zakresie. Skoro zatem, mimo wnikliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sprawie nie było możliwe odnalezienie pozwolenia na budowę przedmiotowej rozbudowy a zebrany materiał dowodowy nawet w sposób pośredni nie pozwala na niebudzące wątpliwości przyjęcie, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną, jak również uwzględniając, iż wykonane roboty nie stanowią zagrożenia dla wartości określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz nie stanowią istotnego naruszenia przepisów, to postępowanie w niniejszej sprawie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co znalazło wyraz w rozstrzygnięciach organów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w całości.