II SA/Wr 157/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę w całości.

Postanowieniem z 27.01.2021 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej jako: DWINB), powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 i art. 105 § 1 k.p.a., po zbadaniu zażalenia M. C., C. J. i W. J., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 20.10.2020 r., którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na wiacie przy budynku mieszkalnym "bliźniaku" w K. przy ul. [...] wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przez M. Ż. i M. C., a także nakazano inwestorom, przedłożenie wskazanych w nim dokumentów, w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia, umorzył postępowanie zażaleniowe. W uzasadnieniu DWINB podał, że w związku z informacją o wykonywaniu robót budowlanych na posesji nr [...] przy ul. [...] w K., organ I instancji przeprowadził w dniu 29.08.2018 r. kontrolę. W jej trakcie ustalił, że nieruchomość przy ul. [...] w K. zabudowana jest budynkiem mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej o numerach [...] i [...]. Bezpośrednio przy budynku nr [...] wybudowana została wiata, o konstrukcji drewnianej, dobudowana do budynku mieszkalnego w odległości 90 cm od granicy nieruchomości oznaczonej nr [...]. Została ona zrealizowana w związku z pismem Starosty K. z 04.07.2018 r., w którym zawarto informacja, że budowa wiaty zwolniona jest z obowiązku uzyskania decyzji pozwolenia na budowę oraz dokonania zgłoszenia do organu architektoniczno-budowlanego. W trakcie oględzin nie stwierdzono, aby wiata mogła być użytkowana jako taras. Z tego względu organ I instancji decyzją z 17.10.2018r. umorzył postępowanie administracyjne. Na wniosek właścicieli posesji położonej przy ul. [...] w K. organ I instancji przeprowadził w dniu 02.09.219 r. kolejną kontrolę, która nie wykazała aby wiata jest użytkowana, jako taras. Następna kontrola przeprowadzona 29.07.2020 r. wykazała, że właściciele posesji nr [...] przy ul. [...] w K. wykonali na dachu wiaty deskowanie, co w ocenie organu I instancji może sugerować, że dach wiaty będzie użytkowany, jako taras. W wyniku dokonanych ustaleń organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przebudowy wiaty na taras na posesji nr [...] przy ul. [...] w K. w odległości mniejszej niż 1,5 m od granicy z posesją nr [...]. Następnie organ I instancji wstrzymał w drodze postanowienia z 20.10.2020r. roboty budowlane, samowolnie prowadzone na wiacie przy budynku mieszkalnym "bliźniaku" w K. przy ul. [...] oraz nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia wskazanych dokumentów. Powyższe postanowienie zostało oprotestowane przez M. C., C. J. i W. J. DWINB uznał, że postępowanie zażaleniowe podlega umorzeniu z uwagi na brak na dzień orzekania aktu administracyjnego podlegającego zaskarżeniu. Zaznaczając, że skarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., zgodnie z którym, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, organ odwoławczy podniósł, że zastosowany przez organ I instancji przepis stanowi wstępny etap przewidzianej przepisami prawa budowlanego procedury naprawczej umożliwiającej legalizację zrealizowanych samowolnie robót budowlanych innych niż budowa obiektu. Kolejnym etapem tej procedury jest podjęcie decyzji merytorycznej – jednej ze wskazanych w art. 51 ust. 1 u.p.b. W tym zaś względzie ustawodawca nałożył na prowadzący postępowanie organ ograniczenie czasowe, gdyż decyzja merytoryczna winna zapaść przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 u.p.b. Nie dochowując tak zakreślonego przez ustawodawcę terminu, organ pozbawia się możliwości orzeczenia co do istoty sprawy, a postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci swój byt prawny. DWINB stwierdził, że taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpatrywanym przypadku, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało doręczone w M. C. w dniu 22.10.2020 r., a C. i W. J. w dniu 21.10.2020r. Do dnia wydania niniejszego postanowienia PINB w K. nie wydał decyzji w przedmiotowej sprawie. Oznacza to, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność. Bezprzedmiotowość postępowania zażaleniowego w zaistniałym przypadku potwierdza orzecznictwo sadów administracyjnych, w tym wyroki: NSA z 07.05. 2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, WSA w Krakowie z 23.03.2017 r., sygn. akt II SA/Kr 73/17 oraz WSA we Wrocławiu z 26.02.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 683/12. Na powyższe postanowienie W. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W skardze zarzucił DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 k.p.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i wadliwe uzasadnienie wyroku, polegające na nierozpoznaniu wszystkich zarzutów skarżącego, co powinno skutkować wznowieniem postępowania. Ponadto autor skargi sformułował zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i umorzenie postępowania administracyjnego, na skutek błędnego uznania, że nie było podstaw do merytorycznego rozpoznania sprawy. Na tej podstawie skarżący wniósł o wznowienie postępowania na podstawie art 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a. ewentualnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia pierwszej instancji w całości. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie postępowania uproszczonego, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia. Stosownie do art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2325 ze zm.) dalej - p.p.s.a. sprawa, w której przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, może być rozpoznana w trybie uproszczonym, czyli na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a. tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontroli sądowej w rozpatrywanej sprawie poddane zostało postanowienie umarzające postanowienie zainicjowane zażaleniem na postanowienie wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. Trafnie DWINB przywołał obszerne fragmenty uzasadnień sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07.05.2013 r., sygn. akt II OSK 2669/11, które Sąd w składzie tutaj orzekającym w pełni podziela i powtarza jako swoje wywody uzasadniające oddalenie skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku wskazał m.in., że podstawowe znaczenie w sprawie ma rozstrzygnięcie, jakie skutki ustawa Prawo budowlane wiąże z upływem terminu przewidzianego w przepisie art. 50 ust. 4 tego aktu prawnego. Zgodnie z tym przepisem postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1. Na postanowienie to służy zażalenie (ust. 5). Nie ulega wątpliwości, że termin 2 miesięcy jest okresem, w którym organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające i ewentualnie wdrożyć postępowanie naprawcze. Wydanie decyzji w tym terminie oznacza, że pozostaje w obrocie prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Konsekwencją wydania decyzji jest więc możliwość rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jak również skargi na postanowienie organu odwoławczego przez sąd administracyjny niezależnie od tego, w jakich datach organ odwoławczy oraz sąd orzekają. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 27.09.2002 r., sygn. akt IV SA 2174/00, czy też wyrok z 11.02.2009 r., sygn. akt II OSK 154/08). Upływ terminu i brak decyzji oznacza, że nie jest dopuszczalne merytoryczne rozpoznanie zażalenia, gdyż termin 2-miesięczny dotyczy także organu odwoławczego. Trafnie wskazano w orzecznictwie (zob. wyrok NSA z 16.01.2008 r., sygn. akt II OSK 1833/06), że termin, o jakim mowa w art. 50 ust. 4 u.p.b. jest terminem materialnoprawnym. Wobec tego nie jest dopuszczalne jego przywrócenie na podstawie art. 58-60 k.p.a., ani jego przedłużenie. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność" oznacza wobec tego, że postanowienie wygasło, a więc nie pozostaje już w obrocie prawnym. Brak więc jest podstaw prawnych do twierdzenia, że organ odwoławczy ma obowiązek rozpoznać zażalenie wniesione na postanowienie, które w dacie przystąpienia do załatwienia sprawy przez organ II instancji, już nie obowiązuje (por. wyrok NSA z 29.06.2011 r., sygn. akt II OSK 566/10). Stosownie więc do art. 138 § 1 k.p.a., który ma do zaskarżonego postanowienia zastosowanie zgodnie z art. 144 k.p.a., organ odwoławczy rozstrzyga o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia, uchyla zaskarżone postanowienie w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchyla postępowanie i umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie zażaleniowe. W takim przypadku, gdy z jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy wynika, że w określonym terminie traci moc orzeczenie organu I instancji, to organ odwoławczy zobligowany był zastosować art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i umorzyć postępowanie zażaleniowe, ponieważ zachodzi przeszkoda przedmiotowa w rozpoznaniu zażalenia ze względu na to, że brak jest aktu, który mógłby zostać poddany analizie i ocenie, co do tego czy zasługuje na utrzymanie w mocy względnie uchylenie (tak też WSA we Wrocławiu w powołanym przez organ odwoławczy wyroku z 26.02.2013 r., sygn. akt II SA/Wr 683/12). Zasadnie wobec tego stwierdził DWINB, że w takim przypadku zachodzi bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, co w odniesieniu do postępowania zażaleniowego uzasadnia jego umorzenie. W tym stanie rzeczy – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji.