II SA/Wr 114/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Malwina Jaworska – Wołyniak (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 października 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 29 października 2025 r. nr 189.XXVII.2025 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego wzdłuż ulicy Bronisława Czecha w Jeleniej Górze – etap I I. stwierdza nieważność § 21 i § 16 oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Miasta Jelenia Góra na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewoda Dolnośląski, jako organ nadzoru złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr 189.XXVII.2025 Rady Miejskiej Jeleniej Góry z dnia 29 października 2025 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego wzdłuż ulicy Bronisława Czecha w Jeleniej Górze – etap I i wniósł o stwierdzenie nieważności jej § 21 i § 16 oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US, a nadto - zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewoda zarzucił Radzie Miejskiej Jeleniej Góry podjęcie § 21 i § 16 oraz załącznika nr 1 uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US z istotnym naruszeniem art. 28 ust. 1 w zw. z art. 27 oraz art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 7 lit. a rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r. poz. 2404, dalej: rozporządzenie) poprzez brak określenia dla terenu usług sportu i rekreacji, oznaczonego symbolem 1US, obligatoryjnych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że przeprowadzona ocena zgodności z prawem niniejszej uchwały, tj. pod kątem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., pozwoliła stwierdzić, że Rada Miejska Jeleniej Góry, uchwalając przedmiotowy miejscowy plan, naruszyła w sposób istotny zasady jego sporządzania. Skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Ustalenia części tekstowej projektu planu formułuje się zaś zgodnie z wymogami określonymi w § 4 rozporządzenia. Zgodnie z pkt 7 lit. a ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają: zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Oznacza to, że parametry wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowią obligatoryjną część miejscowego planu. Wojewoda wskazał, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury przyjęcie w uchwale planistycznej możliwości zabudowy terenu obiektami kubaturowymi (w tym sportowymi) jest okolicznością skutkującą obowiązkiem zawarcia w uchwale wytycznych ze wskazanego przepisu. Skarżący wyjaśnił, że przewidziany w uchwale teren 1US posiada przeznaczenie podstawowe pod tereny usług sportu i rekreacji (§ 21 pkt 1 analizowanej uchwały). Na podstawie § 21 pkt 2 lit. a uchwały przewidziano możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, a także sieci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej. Wobec tego, należało dla nich określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu przewidziane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem, w myśl § 21 pkt 3 analizowanej uchwały, dla terenów oznaczonych na części graficznej symbolami 1US ustala się parametry i wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenów: a) maksymalna wysokość zabudowy – 5 m, za wyjątkiem konstrukcji wsporczych linii elektroenergetycznych; b) intensywność zabudowy w przedziale: 0,001 – 0,1; c) maksymalny udział powierzchni zabudowy – 10%; d) minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 80%; e) maksymalna szerokość elewacji frontowej – 10 m. f) geometria dachów: spadziste, o kącie nachylenia połaci od 25° do 45°. Organ nadzoru wyjaśnił, że w § 21 pkt 3 analizowanej uchwały, wbrew art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., dla terenów 1US ustalono wskaźnik maksymalny i minimalny intensywności zabudowy, natomiast nie ustalono maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. Wyjaśnił przy tym, że nieprawidłowy jest tok rozumowania organu przedstawiony w toku procedury nadzorczej, jakoby ustalenie wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy powodowało chaos interpretacyjny i wypaczało sens jego stosowania. Określenie maksymalnego i minimalnego wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy determinuje bowiem intensywność nadziemnej zabudowy, natomiast odpowiednie określenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy – który obejmuje części podziemne – pozwoli ustalić, jaka jest możliwość zabudowy podziemnej. Wreszcie, skarżący podkreślił, że w dniu 24 września 2023 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688, dalej: "ustawa zmieniająca"). Przed wejściem w życie przepisów ustawy zmieniającej, art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. stanowił, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W znowelizowanym zaś brzmieniu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który miał zastosowanie w procedurze planistycznej zakończonej podjęciem zaskarżonej uchwały, ustawodawca wprowadził wymóg określenia maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, w miejsce dotychczasowej intensywności zabudowy, rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W ramach nowelizacji rozróżniono też parametr "intensywności zabudowy" od "nadziemnej intensywności zabudowy", a definiując pojęcie "intensywności zabudowy" doprecyzowano (jak zresztą wcześniej wskazywano w dominującej części orzecznictwa), że do obliczania tego parametru bierze się pod uwagę wszystkie kondygnacje, a nie tylko kondygnacje nadziemne. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej (druk sejmowy nr 3097), było to podyktowane tym, że w poprzednim stanie prawnym występowały rozbieżności interpretacyjne dotyczące pojęcia "intensywności zabudowy". Niemniej zmiany nie ograniczono do tego doprecyzowania. Dostrzegając potrzebę kształtowania możliwości zabudowy zarówno poprzez ogólną intensywność obejmującą także kondygnacje podziemne oraz intensywność postrzeganą w przestrzeni, czyli intensywność obejmującą wyłącznie kondygnacje nadziemne, wprowadzono dedykowany tej ostatniej parametr – nadziemną intensywność zabudowy, wskazując różne odniesienia w przypadku planu i decyzji. Celowo wobec tego ustawą zmieniającą wprowadzono rozróżnienie pojęcia intensywności zabudowy i pojęcia nadziemnej intensywności zabudowy, aby doprecyzować, że do obliczania parametru intensywności zabudowy bierze się pod uwagę wszystkie kondygnacje, zaś do parametru nadziemnej intensywności zabudowy tylko kondygnacje nadziemne. Jednocześnie, zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 11 u.p.z.p. w planie miejscowym w zależności od potrzeb dopuszczono możliwość określenia maksymalnej intensywności zabudowy. Zatem jedynie na zasadzie fakultatywności, na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 11, dla procedur, dla których mają zastosowanie znowelizowane przepisy, które weszły w życie z dniem 24 września 2023 r., możliwe jest również określnie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, który dotyczy wszystkich kondygnacji. Obligatoryjne jest natomiast określenie maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy, dotyczących jedynie nadziemnych kondygnacji budynków. Tego zaś względem terenu oznaczonego symbolem 1US zabrakło, co też należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska Jeleniej Góry wniosła o jej oddalenie oraz nieobciążanie strony przeciwnej kosztami postępowania. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 31 u.p.z.p. określony w planie miejscowym wskaźnik intensywności zabudowy jest prawidłowy, zawiera bowiem w sobie maksymalną nadziemną intensywność zabudowy. W przypadku ustalenia wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy stosuje się pojęcie zawarte w pkt 32 art. 2, a dotyczy ono tylko i wyłącznie nadziemnych części budynków. Natomiast w przypadku chęci określenia wskaźnika intensywności zabudowy zawierającego podziemne kondygnacje obiektów ustawodawca wskazuje na konieczność stosowania pojęcia bardziej ogólnego, tj. intensywności zabudowy. Organ wyjaśnił, że ustalenie w planie miejscowym wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy oraz wskaźnika intensywności zabudowy powoduje chaos interpretacyjny na etapie wydawania pozwolenia na budowę, wypaczając sens jego stosowania. Obydwa pojęcia zawierają bowiem pojęcie nadziemnej intensywności zabudowy, a przepisy prawa nie wskazują jasno, który wskaźnik ma mieć zastosowanie. Nie da się bowiem określić wskaźnika podziemnej intensywności zabudowy w oderwaniu od jej nadziemnej części, co zostało wskazane w u.p.z.p., która nie definiuje wskaźnika "podziemnej intensywności zabudowy". Ponadto w art. 15 ust. 3 pkt 11 wskazuje się możliwość ustalenia wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy, a nie zaś intensywności "podziemnej" i "nadziemnej". Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., zw. dalej: p.p.s.a.). Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną, zawartą w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie, z którą nieważność aktu powoduje także istotne naruszanie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Istotne jest także to, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Kontroli tutejszego Sądu, podlegała uchwała Rady Miejskiej w Jeleniej Górze z dnia 29 października 2025 r. (nr 189.XXVII.2025) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego wzdłuż ulicy Bronisława Czecha w Jeleniej Górze – etap I. Sąd podzielił twierdzenia Wojewody, co do wadliwości § 21 i 16 uchwały oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US. Dla terenu tego ustalono przeznaczenie podstawowe: teren usług sportu i rekreacji wprowadzając możliwość lokalizacji obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych, a także sieci obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej (§ 21 pkt 1 i 2a m.p.z.p.). Skoro więc plan miejscowy dla terenu oznaczonego symbolem 1US przewiduje realizację obiektów kubaturowych, to obowiązkowo powinien on zawierać ustalenia, określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały. Stanowił on wówczas, iż w miejscowym planie, obowiązkowo określa się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną nadziemną intensywność zabudowy, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalny udział powierzchni zabudowy, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę i sposób realizacji miejsc do parkowania, w tym miejsc przeznaczonych do parkowania pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Uszczegółowienie powyższego przepisu, odzwierciedla § 4 pkt 7a rozporządzenia, zgodnie z którym ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu zawierają zasady, parametry i wskaźniki, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., w tym minimalną liczbę miejsc do parkowania w stosunku do liczby lokali mieszkalnych, liczby osób mogących jednocześnie przebywać w budynku, liczby zatrudnionych lub powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Tym samym w realiach badanej sprawy, dopuszczając dla terenu oznaczonego symbolem 1US zabudowę obiektami kubaturowymi, rzeczą organu było jednoczesne określenie wskaźników i parametrów zabudowy, w tym wskaźnika maksymalnej i minimalnej nadziemnej intensywności zabudowy. Ustawodawca wskazał, że przez nadziemną intensywność zabudowy rozumie się stosunek sumy powierzchni kondygnacji nadziemnych budynków zlokalizowanych na: a) działce budowlanej do powierzchni tej działki budowlanej - w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, b) terenie do powierzchni tego terenu - w przypadku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 2 pkt 32 u.p.z.p.). Niniejszy wskaźnik – jak zasadnie dostrzegł Wojewoda - wprowadzony ustawą zmieniającą z 2023 r., należy do obowiązkowych elementów treści planu miejscowego, a jego przyjęcie przez ustawodawcę podyktowane było potrzebą kształtowania możliwości zabudowy, zarówno przez ogólną intensywność obejmującą także kondygnacje podziemne, jak również intensywność postrzeganą w przestrzeni, czyli obejmującą wyłącznie kondygnacje nadziemne. W tym celu wprowadzono odrębny wskaźnik, tj. kształtujący wyłącznie intensywność nadziemnej zabudowy jako element obligatoryjny planu (por. druk sejmowy 3097). Tymczasem w realiach badanej sprawy lokalny prawodawca pominął niniejszy wskaźnik. O ile w przypadku, poprzedniego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który operował wskaźnikiem maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, sądy administracyjne aprobowały, że brak określenia minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy w miejscowym planie nie może być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu, to jednak w przypadku braku wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy przyjmowały, że jest to istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jak bowiem zauważył NSA w wyroku z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 684/17 - określenie maksymalnego wskaźnika zabudowy ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego i brak takiego wskaźnika w miejscowym planie uznać należałoby za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Dysponent nieruchomości zazwyczaj jest bowiem zainteresowany, by nieruchomość mogła być zabudowana jak najintensywniej. Brak maksymalnego wskaźnika zabudowy mógłby prowadzić do nadmiernej zabudowy nieruchomości. Tymczasem w realiach badanej sprawy, lokalny prawodawca nie wprowadził ani minimalnego ani maksymalnego wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy. Powyższe przesądza o wadliwości § 21 uchwały oraz załącznika nr 1 w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US, skoro określając wskaźniki i parametry zabudowy dla tegoż terenu, lokalny prawodawca zaniechał określenia wszystkich obligatoryjnych wskaźników, a z okoliczności stanu faktycznego nie wynika, aby zachodziły okoliczności to wyłączające. Podobnie też wyeliminowaniu z obrotu prawnego podlegał § 16 zaskarżonej uchwały, który zawiera ustalenia dot. minimalnej liczby miejsc postojowych dla terenu oznaczonego symbolem 1US. Przyjętej przez Sąd oceny nie mogły przy tym zmienić twierdzenia, zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby ustalenie wskaźnika nadziemnej intensywności zabudowy powodowało chaos interpretacyjny i wypaczało sens jego stosowania. Jak bowiem już zauważono, wskaźnik nadziemnej intensywności zabudowy i wskaźnik intensywności zabudowy to dwa odrębne wskaźniki, a za obligatoryjne ustawodawca uznał ustalenie maksymalnego i minimalnego wskaźnika zabudowy, który determinuje intensywność wyłącznie nadziemnej zabudowy, a zatem intensywność postrzeganą w przestrzeni. Natomiast odpowiednie określenie wskaźnika maksymalnej intensywności zabudowy wymaga uwzględnienia wszystkich kondygnacji, a zatem nie tylko kondygnacji nadziemnych, ale również podziemnych. Wobec zaistniałych okoliczności i stwierdzonych wadliwości w zakresie wskazanych regulacji, kształtujących zabudowę dla terenu oznaczonego na rysunku symbolem 1US, zasadnym było stwierdzenie nieważności § 21 i 16 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem 1US, co też orzeczono w pkt. I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zaś zawarte w pkt. II, znajduje swoje uzasadnienie w brzmieniu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a.