II SA/Wr 109/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 23 grudnia 2025 r. nr IF-O.7840.1.245.2024.MM(MG) w przedmiocie stwierdzenia wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę w całości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 23 grudnia 2025 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania M. K. (dalej jako "skarżący") od decyzji Prezydenta W. nr 841/2024. z dnia 25 kwietnia 2024 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzecz Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. - pozwolenia na budowę kładki wraz z pochylnią i infrastrukturą techniczną oraz drogi pieszo-rowerowej - łącznika w ramach zadania pod nazwą: "Rozbiórka i budowa nowej kładki nad al. [...] we W." (działka nr [...], [...], [...], AM-[...], i nr [...], [...], AM-[...], obręb P., uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. Stwierdził jednocześnie, że brak możliwości uchylenia decyzji Prezydenta W. nr 848/201 8 z dnia 21 lutego 2018 r. wynika z upływu terminu wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a., tj. terminu 5 lat liczonego od dnia doręczenia decyzji oraz zaistnienia okoliczności przewidzianych w art. 146 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że skarżący w dniu 7 listopada 2019 r. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego opisaną decyzją Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2018 r., nr 848/2018, jako podstawę wznowienia wskazując art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., podnosząc, że jako strona postępowania, bez swej winy nie brał udziału w postepowaniu. Wyjaśnił, że jest właścicielem działki nr [...], obręb P. we W., przy ulicy [...], która bezpośredni granicy z działkami, na których realizowana jest inwestycja. Realizacja inwestycji doprowadzi, do sytuacji, w której zostanie ograniczony dostęp z należącej do niego nieruchomości do drogi publicznej. Wnioskujący dodał przy tym, że o realizacji inwestycji dowiedział sic w październiku 2019 r. będąc na podanej powyżej działce. Wniósł również o wstrzymanie wykonania przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Prezydent W. postanowieniem z dnia 13 grudnia 2019 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2018 r. nr 848/2018. Następnie, Prezydent W. postanowieniem z dnia 31 grudnia 2019 r., nr 4191 /2019 nałożył na Prezydenta W. wykonującego zadania przy pomocy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. (dalej jako ZDiUM) obowiązek odniesienia się do uwag skarżącego. W dniu 17 stycznia 2020 r. do Prezydenta W. wpłynęło pismo ZDiUM w którym wykazano, że działka nr [...], mimo realizacji rzeczonej inwestycji budowlanej, nie będzie ograniczona w kontekście komunikacji z drogą publiczną. Prezydent W. postanowieniem z dnia 24 stycznia 2020 r., nr 238/2020 odmówił wstrzymania wykonania decyzji uznając, że nie wystąpi zagrożenie pozbawienia dostępu do drogi publicznej i dojazdu do działki nr [...], AM-[...], obręb P. W konsekwencji oznacza to, że nie wykazano iż zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2018 t', nr 848/2018. Zażalenie na przedmiotowe postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 stycznia 2020 r., nr 238/2020, w ustawowym terminie, wniósł skarżący, a postanowieniem z dnia 27 października 2023 r. (IF-0.7840.109.2020.PF) Wojewoda Dolnośląski uchylił postanowienie Prezydenta W. z dnia 24 stycznia 2020 r. nr 238/18, którym odmówiono wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2018 r.nr 848/18 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Postanowieniem nr 127/2024 z dnia 22 kwietnia 2024 r. Prezydent W. odmówił wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r., a następnie, decyzją nr 841/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r. Prezydent W. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej Prezydenta W. z dnia 21 lutego 2018 r, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzez Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. - pozwolenia na budowę kładki wraz z pochylnią i infrastrukturą techniczną oraz drogi pieszo-rowerowej- łącznika w ramach zadania pod nazwą: "Rozbiórka i budowa nowej kładki nad al. [...] we W." (działka nr [...], [...]. [...], AM-[...], nr [...], [...], AM-[...], obręb P. Uchylając przedmiotowa decyzję i stwierdzając wydanie decyzji z dnia 21 lutego 2018 r. z naruszeniem prawa Wojewoda Dolnośląski w pierwszej kolejności wyjaśnił, że jedną z zasad idei stosowania prawa, jest wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a., zasada trwałości decyzji administracyjnych. Zgodnie z tą zasadą decyzjom ostatecznym służy cecha trwałości, a jej skutkiem jest domniemanie legalności i mocy obowiązującej oraz dopuszczalność zmiany łub uchylenia wyłącznie w ustawowo określonym trybie i przez właściwy do tego organ administracji publicznej. Natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała w nim udziału. Jak dalej wyjaśniał organ odwoławczy, w postępowaniu wstępnym, poprzedzającym postępowanie wznowieniowe, organ bada dopuszczalność wszczęcia postępowania, w tym zachowanie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, ostateczność weryfikowanej decyzji oraz sprawdza, czy okoliczność wymieniona we wniosku odpowiada przesłance wznowienia postępowania. Wojewoda Dolnośląski wskazał przy tym, że wszczęcie postępowania wznowieniowego uzależnione jest od jednoczesnego wystąpienia trzech przesłanek. Pierwszą jest załatwienie sprawy ostateczną r decyzją administracyjną, natomiast drugą jest wystąpienie co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych w art. 145 § I, art. 145a, art. 145aa i art. 145b k.p.a. przyczyn. Trzecią przesłanką jest wniesienie przez uprawniony podmiot żądania wznowienia postępowania w danej sprawie w terminie jednego miesiąca liczonego od dnia, w którym podmiot ten dowiedział się o podstawie wznowienia postępowania lub o decyzji, której mu nie doręczono (art. 148 k.p.a.). Warunki te w przedmiotowej sprawie zostały spełnione. Dalej Wojewoda wywodził, ze wznowione postępowanie składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie właściwy organ bada, czy przesłanka wznowienia postępowania rzeczywiście wystąpiła. Po pozytywnym zakończeniu tej weryfikacji, w drugim etapie postępowania, organ bada merytorycznie przedmiotową decyzję i poprzedzające ją postępowanie. Podkreślić należy, że we wszystkich tych przypadkach, w których posiadanie przez skarżącego przymiotu strony wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ może rozważyć tę kwestię dopiero w ramach wznowionego postępowania. Jeżeli w pierwszym etapie wznowienia postępowania organ stwierdzi, że przesłanka wznowieniowa postępowania wystąpiła, przechodzi do drugiego etapu postępowania, w którym poddaje merytorycznej analizie decyzję dotychczasową oraz poprzedzające ją postępowanie (prowadząc postępowanie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy). Po tej analizie organ może: uchylić decyzję dotychczasową (zastępując ją prawidłowym rozstrzygnięciem) w myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub pozostawić decyzję dotychczasową w obrocie prawnym, ograniczając się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli uchylenie tej decyzji, mimo jej wadliwości, jest niedopuszczalne (art. 151 § 2 k.p.a). Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art, 145a-145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat (art. 146 § 1 k.p.a). Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej (art. 146 § 2 k.p.a). W tym kontekście organ odwoławczy ocenił, że rozważania organu pierwszej instancji oraz ustalenia dokonane w postępowaniu przed tym organem były prawidłowe, jednakże rozważaniom tym nie towarzyszy prawidłowe rozstrzygnięcie. Jak wyjaśnił organ, organ pierwszej instancji ocenił, że wnioskodawca jest stroną pominiętą w postępowaniu zakończonym decyzją nr 848/2018. a zatem ziściła się przesłanka wznowienia postępowania. W tej sytuacji nie powinien odmawiać uchylenia decyzji (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przywołany w osnowie decyzji), ale winien przejść do merytorycznej analizy decyzji dotychczasowej i uchylić decyzję dotychczasową (art. 151 § 1 pkt 2) albo (w przypadku wystąpienia przesłanki negatywnej) stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Zatem rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji należy uznać za nieprawidłowe. Jak wynika z uzasadnienia decyzji nr 848/2018 przyczyną odmowy jej uchylenia był fakt, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ wydałby decyzję odpowiadającą w swej istocie jej treści. Zgodnie z art. 146 § 2 k.p.a. nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Sam art. 146 k.p.a. stanowi o ograniczeniach odnoszących się do możliwości uchylenia decyzji co do których postępowanie administracyjne zostało wznowione. Wskazane w nim okoliczności nie stanowią podstawy odmowy wszczęcia postępowania, ale mają istotne znaczenie po jego wznowieniu, gdy sprawa została rozpoznana merytorycznie i następuje konieczność zakończenia postępowania wznowieniowego w trybie art. 151 k.p.a. Okoliczności o których stanowi przepis art. 146 k.p.a. wyłączają możliwość rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Sam przepis nie uprawnia również do stwierdzenia przez organ, że dana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Tę możliwość przewiduje bowiem art. 151 § 2 k.p.a. Stosownie do jego regulacji: w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Skoro zatem organ wznowił postępowanie na wniosek podmiotu, który nie był pierwotnie stroną postępowania i przystąpił do badania prawidłowości wydanej decyzji, przyjąć należy, źe istniały podstawy wznowienia wynikające z treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z kolei wynik postępowania prowadzący do wniosku, że w sprawie zapadłaby taka sama decyzja jak kwestionowana, przesądza o tym. że zachodzi okoliczność przewidziana art. 146 § 2 k.p.a skutkująca ograniczeniem możliwości uchylenia decyzji. To jednak nie powinno nastąpić poprzez odmowę uchylenia, ale winno odpowiadać dyspozycji art. 151 § 2 k.p.a.. który nakazuje konieczność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji. W zaistniałym stanie faktycznym, naruszeniem prawa było pozbawienie strony udziału w postępowaniu, a okolicznością ograniczającą możliwość jej uchylenia fakt upływu terminu o jakim mowa w art, 146 § 1 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym w ocenie Wojewody Dolnośląskiego nie ulega żadnej wątpliwości, że decyzja Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. obarczona była wadliwością spowodowaną brakiem udziału strony. W toku wznowionego postępowania organ pierwszej instancji przystąpił do badania prawidłowości wydanej przez siebie decyzji, a konkretnie podnoszonej kwestii dostępu działki skarżącego do drogi publicznej. Jednocześnie, jak wynika z treści uzasadnienia wydanej decyzji Prezydent W. po zebraniu dodatkowych wyjaśnień i przeanalizowaniu kontekstu usytuowania działki nr [...], AR [...], obręb P. uznał, że uwagi skarżącego, który nie był stroną tego postępowania, nie zmieniłyby treści już wydanej decyzji. Wskazał bowiem, źe jego nieruchomość miała zapewnioną możliwość komunikacji bez zmiany zakresu i rozwiązań projektowych objętych wydanym pozwoleniem. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że wydanie decyzji w sprawie objętej wnioskiem wznowieniowym i samo złożenie wniosku miały miejsce w czasie poprzednio obowiązującej regulacji prawnej, definiującej obszar oddziaływania w sposób odmienny od obecnego. Uprzednio, w definicji obszaru oddziaływania obiektu, zamiast wprowadzonego nowelizacją zwrotu "w zabudowie" figurował zwrot o szerszym znaczeniu "w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu", który skutkował większym wachlarzem ograniczeń, niż ograniczenia dotyczące wyłącznie zabudowy. Oznacza to, że obowiązująca wcześniej regulacja w zakresie obszaru oddziaływania obiektu w zaistniałych w sprawie okolicznościach faktycznych pozwalała nadać skarżącemu status strony w rozumieniu 28 ust. 2 p.b. Przywołany przepis stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając wskazany wywód na względzie Wojewoda Dolnośląski stwierdza, że położenie nieruchomości Odwołującego się i charakter inwestycji objętej decyzją nr 848/2018 determinowały przypisanie mu statusu strony w rzeczonym postępowaniu. Zamierzenie inwestycyjne znajdowało się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...]. Co więcej polegało ono na budowie obiektu mostowego w postaci kładki z pochylnią i infrastrukturą techniczną. Obiekt ten jest skomplikowaną budowlą inżynierską z którą wiążą się uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich związane z jej budową i -funkcjonowaniem. Jej realizacja wiąże się z ograniczeniami dla nieruchomości sąsiednich. Wynikają one choćby z konieczności zapewnienia bezpieczeństwa, komfortu użytkowania, oraz minimalizowania negatywnego oddziaływania inwestycji na otoczenie. Pomimo tego, że jej przeznaczenie odnosi się do ruchu pieszego i rowerowego, stanowi źródło określonych dolegliwości, a z uwagi na gabaryty może wymagać konieczność zachowania wolnej przestrzeni w otoczeniu. To z kolei może prowadzić do ograniczeń nie tylko w zagospodarowaniu, ale i w zabudowie. Z uwagi na powyższe, w ocenie Wojewody Dolnośląskiego, przyznanie skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę, nie budzi wątpliwości. To z kolei przesądza o tym, że rozstrzygnięcie Prezydenta W. jest wadliwe. Skoro bowiem skarżący został pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r., a przysługiwał mu status strony, organ nie powinien było odmawiać uchylenia decyzji, ale winien stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności z powodu których tejże decyzji uchylić nie można. Wojewoda dodał przy tym, że W decyzja Prezydenta W. nr 841/2024 z dnia 25 kwietnia 2024 r., odmawiająca uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. zapadła w czasie, kiedy upłynął okres 5 lat od dnia doręczenia decyzji 848/2018. Jak wynika z akt sprawy ostatnie doręczenia decyzji miały miejsce w dniu 5 marca 2018 r. Oznacza to, że na dzień wydania decyzji (nr 841/2024), tj. 25 kwietnia 2024 r. zaistniała okoliczność upływu przewidzianego przez przepisu okresu skutkującego ograniczeniem możliwości uchylenia decyzji. Jak bowiem wynika z treści art. 146 § 2 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Oznacza to, że oprócz wskazanego wyżej ograniczenia możliwości uchylenia decyzji z powodu "tożsamości" decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) istniała jeszcze inna przesłanka, uniemożliwiająca uchylenie wydanej decyzji. W rezultacie powinno dojść do wskazania dwóch okoliczności z powodu których nie można było uchylić decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. W sytuacji upływu ustawowego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 k.p.a. organ pierwszej instancji nie posiadał legitymacji do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w ramach postępowania wznowieniowego, a zatem nie miał legitymacji do uchylenia decyzji nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. Oceniając prawidłowość decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. Wojewoda uznał, że udział strony w postępowaniu nie zmieniłby treści zapadłej decyzji. Albowiem status prawny i faktyczny działki sąsiedniej skarżącego w zakresie jej dostępu do drogi publicznej pozostawał bez wpływu na ocenę legalności zamierzenia budowlanego Inwestora. Jak podniósł organ, skarżący w toku postępowania wskazywał na faktyczny, a nie prawny dostęp jego działki do drogi publicznej. Jak wynika z treści z art. 2 pkt i4 ustany z dnia 2? marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130) przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. "Dostęp do drogi publicznej w świetle cytowanego wyżej przepisu to nie tylko dostęp faktyczny ale i prawny. Dostęp prawny winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego, zaś faktyczny musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być tylko hipotetyczny ale ma być realny" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2514/18), Brak wykazania przez skarżącego faktycznego posiadania dostępu do drogi publicznej oznacza, że po stronie organu nie doszło do ograniczenia prawnie usankcjonowanego dostępu des drogi publicznej. Z akt postępowania wynika, że skarżący nie dysponował prawnym dostępem do drogi publicznej (w postaci zgody na lokalizację zjazdu). Jak podkreślił organ, ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji wynika, działka skarżącego ma zapewniony dostęp faktyczny do drogi publicznej. Co więcej jak wynika z pisma Prezydenta W. wykonującego zadania przy pomocy Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. z dnia 17 stycznia 2020 r. działka nr [...], mimo realizacji inwestycji budowlanej objętej wydanym pozwoleniem, nie dojdzie do ograniczona w kontekście komunikacji działki z drogą publiczną. Posiada ona bowiem dojazd od strony terenu określonego miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako [...] KDD - droga gminna dojazdowa. Nie godząc się ta decyzją skarżący wniósł skargę do tutejszego sądu, domagając się jej uchylenia. W skardze podniósł naruszenie prawa procesowego, tj. art. 148 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a. polegające na przyjęciu, że w sprawie zachodzi przedawnienie wydania decyzji, pomimo że wnioskodawca nie zawinił upływu okresu, natomiast wynika to wyłącznie z przewlekłości organu. Wskazał również, że organ pierwszej instancji naruszył normy sprawiedliwości, skoro świadomie przewlekle prowadził postepowanie, aby niemożliwe było uwzględnienie żądania wnioskodawcy, choć było ono uzasadnione. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2026 r. skarżący podniósł, że decyzja narusza także prawo materialne, tj. art. 5 ust.1 pkt 9 ustawy Prawo budowalne, albowiem norma ta nakłada na inwestora obowiązek poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. W ocenie skarżącego jego interesy zostały naruszone w postępowaniu, bowiem nie dopuszczono go do postępowania, pomimo że powinien być jego stroną. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7, 7a, 10, 12 i 35 k.p.a. poprzez pominięcie skarżącego w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a przez to pominięcie jego słusznych interesów, a także przewlekłe prowadzenie postępowania, co w konsekwencji doprowadził do upływu pięcioletniego okresu umożlwiającego uchylenie decyzji ostatecznej. Na rozprawie w dniu 26 maja 2026 r. strony podtrzymały dotychczasowe stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dając podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddala skargę. Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając w świetle zakreślonych wyżej kryteriów legalność zaskarżonej decyzji wojewody stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Kontrolowana przez Sąd decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowienia postępowania. Postępowanie zostało wznowione na wniosek. We wniosku z dnia 7 listopada 2019 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta W. nr 848/2018 z dnia 21 lutego 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej - na rzecz Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. - pozwolenia na budowę kładki wraz z pochylnią i infrastrukturą techniczną oraz drogi pieszo-rowerowej - łącznika w ramach zadania pod nazwą: "Rozbiórka i budowa nowej kładki nad al. [...] we W." (działka nr [...], [...], [...], AM-[...], i nr [...], [...], AM-[...], obręb P. Jako podstawę wniosku wskazał 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej jako "k.p.a").tj okoliczność, że bez swej winy pozbawiony był możliwości udziału w postępowaniu. Nadto podał, że opisana decyzja spowodowała, że w wyniku zrealizowania objętej nią inwestycji, należąca do skarżącego działka pozbawiona została dostępu do drogi publicznej. Stosownie do art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie w sprawie wznowienia stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, co w myśl art. 151 § 1 k.p.a. może doprowadzić do wydania decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy organ stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. (pkt 1), bądź o uchyleniu decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydania decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (pkt 2). Inny sposób załatwienia sprawy przepisy przewidują w przypadku wystąpienia przesłanek negatywnych, tamujących możliwość uchylenia decyzji ostatecznej (art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie, organ pierwszej instancji za zasadny uznał zarzut skarżącego, że w zakończonym postępowaniu przysługiwał mu przymiot strony, jednakże został on bez swej winy pozbawiony możliwości udziału w tym postępowaniu. W tym zakresie organ podzielił więc stanowisko skarżącego, co zaakceptował organ odwoławczy i co znajduje również aprobatę Sądu. Z pewnością, skarżący jako właściciele działki nr [...], bezpośrednio sąsiadującej z działką zainwestowania, posiadał przymiot strony w prowadzonym postępowaniu i winien mieć zapewniony w nim czynny udział. Podzielając zatem zarzut skarżącego w tym zakresie, z uwagi na zaistnienie przesłanki wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organy właściwe do rozpoznania sprawy, przeprowadziły postępowanie rozpoznawcze, tj. podjęły czynności niezbędne do wyjaśnienia, czy w wyniku rozpoznania zarzutów i stanowiska skarżącego, zapadłaby decyzja innej treści. W toku postępowania uzyskano stanowisko inwestora oraz przeprowadzono kwerendę, czy w zasobach organu znajduje się zgłoszenie lub decyzja na lokalizację zjazdu z działki skarżącego. Organ uzyskał informację, że dojazd na działkę skarżącego nadal jest możliwy – pod schodami nowej kładki (albowiem jest on wyższa od poprzednio istniejącej), przy czym w informacji zawarto również informację, że lokalizacja ta (pod konstrukcją schodów) spełnia wymogi do zlokalizowania na niej zjazdu, w przypadku złożenia stosownego wniosku. Ustalono również, że w zasobach organu nie znajduje się wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej zjazdu z drogi publicznej na działkę skarżącego. Prezydent W. rozstrzygnął zatem o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji, w uzasadnieniu decyzji wyjaśniając, że w wyniku wznowienia postępowania, mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania, co do zasady podzielił stanowisko Prezydenta W., w zakresie spełnienia przesłanki do wznowienia postępowania, tzn. przyznał, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w zakończonym postępowaniu, a jednak bez swej winy pozbawiony był w nim udziału, jednakże dopatrzył się błędu w rozstrzygnięciu decyzji (jej sentencji). W ocenie Sądu stanowisko Wojewody Dolnośląskiego jest prawidłowe. Stosownie do art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło pięć lat. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia w wyniku wznowienia postępowania decyzji ostatecznej, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W takiej sytuacji, organ zobligowany jest do rozstrzygania w trybie wznowienia postępowania, którego skutkiem nie będzie uchylenie decyzji, lecz zgodnie z art. 151 § 2 k.p.a. stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 17.09.1999 r., I SA 1956/98, Lex nr 48560). Oznacza to, że w przypadku upływu powyższego terminu nie istnieje już podstawa do wydania orzeczenia w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy słusznie zastosował powyższe przepisy w okolicznościach niniejszej sprawy. Okoliczność, że od doręczenia decyzji z dnia 21 lutego 2018 r. upłynęło 5 lat jest bezsporna (ostatnie doręczenie decyzji miało miejsce w dniu 5 marca 2028 r.). Sam skarżący również faktu tego nie kwestionuje, zarzucając jedynie, że upływ tego terminu jest wynikiem zaniedbań organu, nie zaś jego. W tym kontekście trzeba wyjaśnić, że przyczyny upływu terminu nie mają znaczenia dla okoliczności o której mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, termin zarówno 10-letni, jak i 5-letni, chociaż zamieszczony w przepisie proceduralnym, ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Nie mają przy tym znaczenia okoliczności, które go spowodowały. Termin ten nie może być przywrócony, gdyż nie jest on terminem, do którego zachowania obowiązana jest strona, lecz jego adresatem jest organ, i jednocześnie bieg terminu z art. 146 § 1 k.p.a. nie może ulec przerwaniu, gdyż możliwości takiej ustawodawca nie przewidział. Termin ten nie wpływa natomiast w żaden sposób na dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia samego postępowania (por. E. Śladkowska, Upływ czasu a gwarancje ..., s. 169–170). Upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (podobnie też wyrok WSA w Poznaniu z 6.12.2012 r., IV SA/Po 1014/12, LEX nr 1235410). Zgodnie z wyrokiem NSA z 30.04.2009 r., II OSK 124/09, LEX nr 555045, po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania organ administracji publicznej traci wobec tego uprawnienie nie tylko do uchylenia decyzji, lecz także do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż byłoby to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Upływ okresu przedawnienia określony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Wobec tego bez znaczenia pozostaje, że skarżący dochował terminu do złożenia wniosku o wznowienie, a następnie to organy przewlekle prowadziły postępowanie. To w toku postępowania stronie służyły środki do zdyscyplinowania organu (ponaglenie, skarga na bezczynność i przewlekłość), natomiast po upływie pięcioletniego terminu o którym mowa, jedynym możliwym rozstrzygnięciem, w wypadku stwierdzenia, że doszło do uchybień przy wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę), było stwierdzenie, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności uniemożliwiających uchylenie decyzji. Taka też decyzję wydal Wojewoda Dolnośląski. Przepis art. 151 § 2 k.p.a., stanowiący podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego, jakie zapadło w niniejszej sprawie, tj. stwierdzającego wydanie decyzji z naruszeniem prawa, określa elementy treści decyzji. Ma ona stwierdzać wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazywać okoliczności, z powodu których organ nie uchylił tej decyzji. Wymagane powyższym przepisem elementy treści decyzji powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści rozstrzygnięcia oraz jego uzasadnienia. Ma to bowiem istotne znaczenie dla wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym wobec organu (wyrok NSA z 25.09.2024 r., III OSK 4052/21, LEX nr 3761847.). Decyzja wydana na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. może bowiem być podstawą dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu szkody spowodowanej przez wydanie ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa, przy czym koniecznym warunkiem dochodzenia takiego odszkodowania jest stwierdzenie we właściwym postępowaniu niezgodności z prawem decyzji (art. 4171 Kodeksu cywilnego). Po pierwsze, istotne jest więc we wznowionym postępowaniu, w części rozstrzygającej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., wskazanie okoliczności z powodu których nie jest możliwe wzruszenie decyzji ostatecznej. Taka decyzja powinna wskazywać zarówno pozytywną, jak i negatywną przesłankę. "Organ, działając na podstawie art. 151 § 2, powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z której nie może uchylić decyzji kwestionowanej w trybie wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 27.08.2014 r., II SA/Rz 166/14, LEX nr 1507926). W niniejszej sprawie organ zastosował przepis art. 151 § 2 k.p.a., ograniczając się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, dodatkowo zgodnie z powołanym przepisem w sentencji wskazano dwie okoliczności, których zaistnienie w sprawie uniemożliwiło uchylenie decyzji, t upływ terminu 5 lat od dnia doręczenia decyzji oraz okoliczność o jakiej mowa w art. 146 § 2 k.p.a., czyli stwierdzenie, że decyzja wydana w wyniku wznowienia postępowania, odpowiadałaby w swej istocie treści decyzji dotychczasowej. Sąd w całości bowiem podziela stanowisko organu, że realizacja inwestycji nie ograniczyła skarżącemu dostępu do drogi publicznej. Skarżący nie wykazał, aby w sensie prawnym dysponował zjazdem, o którym informował konsekwentnie w pismach składanych w toku postępowania. Dodatkowo, w aktach sprawy znajdują się dwa dokumenty zarządcy drogi – z dnia 16 stycznia 2020 r. oraz 22 stycznia 2024 r., potwierdzające, że usytuowanie kładki umożliwia lokalizację zjazdu z nieruchomości skarżącego (działka nr [...]), jednakże skarżący nie wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu. W tym miejscu zauważyć należy, że w art. 151 § 2 k.p.a. mowa jest o tym, że w przypadku ustalenia wystąpienia każdej z sytuacji wskazanej w art. 146 k.p.a., organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, przy czym ustawodawca nie wyjaśnia, czy chodzi tylko o stwierdzenie, że zaszła jedna z przesłanek wznowienia, czy także o to, że należy wyjaśnić, czy merytorycznie decyzja jest wadliwa. "Naruszenie prawa", o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a., dotyczy zaistnienia przesłanek wznowieniowych, które uzasadniałyby uchylenie decyzji ostatecznej, gdyby nie upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Jak jednak zasadnie podnosi się w piśmiennictwie wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Tylko rozstrzygnięcie istoty sprawy pozwala na pełne stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa, otwierając drogę do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Tak więc wystąpienie przesłanki negatywnej przedawnienia dopuszczalności uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania nie daje podstaw do uchylenia się przez organ od rozstrzygnięcia istotnych okoliczności sprawy (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz., Warszawa 2014, str. 618). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę w całości.