II SA/Wr 106/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 24 listopada 2025 r., nr IF-O.7840.1.56.2024.RCH2 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę w całości.

Decyzją Starosty Legnickiego z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: AB.6740.439.5.2023.JZ zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej G. J. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia eN, zewnętrzną instalacją wodociągową [...] oraz zewnętrzną instalacją kanalizacyjną [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K. W uzasadnieniu wskazano, że dniu 5 września 2023 r., do Starostwa Powiatowego w Legnicy wpłynął wniosek G. J., reprezentowanego przez G. Ż. o udzielenie pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia eN, instalcją wodociągową oraz kanalizacyjną na działce nr [...] i [...], w miejscowości K. Do wniosku załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo, oświadczenie projektanta o braku możliwości podłączenia projektowanego obiektu do istniejącej sieci ciepłowniczej, pismo Starosty Legnickiego z dnia 27 czerwca 2023 r., informujące, że na działkach nr [...] i [...] występują użytki rolne, wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, które nie wymagają uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej. W dniu 18 września 2023 r. do Starostwa Powiatowego w Legnicy wpłynęło pismo A. K. W piśmie tym strona zarzuciła, że w projekcie budowlanym brakuje informacji o ograniczeniu wynikającym z przepisów przeciwpożarowych. Jak wskazał A. K., efektem budowy planowanego budynku będzie potencjalna konieczność posadowienia budynku na działce nr [...] w odległości minimum 8 m, co wpływa niekorzystnie na możliwość dysponowania swoją nieruchomością. Dodał, że zakładana budowa blisko granicy będzie oddziaływała na sposób zabudowy nieruchomości jaką planuje zrealizować na swojej działce z uwagi na konieczność zachowania minimalnych odległości pomiędzy obiektami wynikającymi z zacieniania bądź potencjalnego przesłaniania i innych przepisów techniczno-budowlanych. Podniósł, że układ działek w obrębie planowanej inwestycji widoczny w planie miejscowym wskazuje, że pierwotnie była tam działka nr [...] z której wydzielono działkę o nr [...] obejmującą obecnie obszarem działki nr [...] i [...]. Dodał, że taki stan miał miejsce w 2020 r. w którym zakupił sąsiednią działkę nr [...]. Wskazał, że załączony do mpzp rysunek planu przedstawia dokładnie zasady usytuowania obiektów na poszczególnych działkach, w tym nieprzekraczalną linię zabudowy oraz tożsamą z nią linię zabudowy oraz podział działki nr [...] na poszczególne mniejsze części. Dodał, że na rysunku mpzp układ obiektów budowlanych na stanowiących wtedy jedną całość – działkach nr [...] i [...] tworzył spójną i precyzyjnie wyznaczoną formę architektoniczną w stosunku do pozostałych działek znajdujących się w sąsiedztwie. Podkreślił, że mpzp zakłada zasady ewentualnego podziału terenu. Natomiast sposób w jaki dokonano podziału działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) nie wypełnia warunków jakie wynikają z mpzp, ,,gdyż dotyczy działki na której planowana jest budowa bez odstępstw". Dodał, że podział tej działki na dwie mniejsze uniemożliwia zachowanie formy zabudowy określonej w mpzp oraz obowiązującą linię zabudowy w sposób wyznaczony na rysunku mpzp. Dodał, że projekt budowlany nie spełnia też innych ustaleń, wskazując, że w rzucie poziomym kształt projektowanego budynku nie stanowi prostokąta. Układ projektowanego budynku nie jest horyzontalny. Przedstawiając uzasadnienie zachowania tego warunku w projekcie budowlanym, inwestor posłużył się wymiarem drugiej części budynku, a jego kształt nie stanowi prostokąta tylko połączenie dwóch prostokątów. Podniósł, że planowany proces inwestycyjny "diametralnie i w sposób nieakceptowalny dokonuje zmian w założeniach określonych w mpzp oraz powoduje przesunięcie obszaru oddziaływania. Następnie pismem z dnia 25 września 2023 r. A. K. wniósł o zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że złożył w dniu 18 lipca 2023 r. wnioski o wznowienie postępowań w sprawie podziału działki nr [...], obręb S. oraz działki nr [...]. Postanowieniem z dnia 25 września 2023 r. znak: AB.6740.439.3.2023.JZ Starosta Legnicki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu budowlanego. Postanowieniem z dnia 4 października 2023 r. znak: AB.6740.439.5.2023.JZ Starosta Legnicki odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: AB.6740.439.5.2023.JZ Starosta Legnicki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił G. J. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia eN, zewnętrzną instalacją wodociągową [...] oraz zewnętrzną instalacją kanalizacyjną [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że przedmiotowe zamierzenie budowlane jest zgodne z ustalaniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej terenu działki nr [...], obręb S. - dla obszaru na którym planowana jest realizacja. Stwierdzono również, że wniosek wraz z dokumentacją projektową spełnia warunk i określone w art. 33 ust. 2 i art. 3 5 ust. 1 pr. bud. Odwołanie od tej decyzji - w ustawowym terminie - wniósł A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77, 80, 107 k.p.a. przez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zgłaszanych dowodów na okoliczność braku zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także negatywnego oddziaływania zamierzenia w zakładanym kształcie na jego nieruchomość. Wskazał na naruszenie przepisu art. 78 § 1 k.p.a., przez nieuprawnione nieuwzględnienie wniosków dowodowych na okoliczność: a) braku zgodności zamierzenia budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, b) ograniczenia, wskutek realizacji zamierzenia budowlanego w sposób opisany we wniosku, prawa do swobodnego dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność Skarżącego, na co nie wyraża zgody. Ponadto, zarzucił naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym wynikających z art. 8, 9 i 11 k.p.a. - zasady zaufania uczestników postępowania do organów państwa, zasady udzielania informacji faktycznej i prawnej stronom oraz zasady przekonywania, poprzez zamieszczenie pozaustawowych, ogólnikowych sformułowań w uzasadnieniu skarżonego aktu, w tym poprzez pominięcie jakiejkolwiek polemiki i argumentacji dotyczącej zgłaszanych dowodów i okoliczności, w tym całkowite pominięcie wyjaśnienia z jakiego powodu Starosta Legnicki uznał projekt zagospodarowania terenu zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zarzucił również naruszenie art. 97 § 1 k.p.a., poprzez całkowite pominięcie faktu możliwego wznowienia postępowania dotyczącego podziału nieruchomości, na której zrealizowane ma zostać zamierzenie objęte skarżoną decyzją, a wniosek o wszczęcie takiego postępowania został złożony do Wójta K., co z kolei rodziło obowiązek po stronie Starosty Legnickiego zbadania, czy okoliczność ta stanowi zagadnienie wstępne, obligujące do zawieszenia postępowania administracyjnego, czego organ w całości zaniechał. Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest: a) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a pr. bud. Poprzez pominięcie faktycznego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i pozostanie wyłącznie na mylnym przekonaniu (bez dokonania faktycznej analizy tego zagadnienia), że taka zgodność zachodzi, podczas gdy projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu; b) art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. b pr. bud. poprzez pominięcie faktycznego sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii, w tym do poruszanej przez Skarżącego w toku postępowania kwestii braku zgodności projektu z przepisami prawa przeciwpożarowego oraz techniczno-budowlanymi; naruszenie przepisów uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej terenu działki nr [...], obręb S. (Dz. Urz. Woj Dolnośląskiego nr 16, poz. [...]) dalej: ,,mpzp", poprzez wydanie skarżonej decyzji mimo braku zgodności dokumentacji projektowej z mpzp, a brak zgodności objawia się poprzez sygnalizowane w toku postępowania naruszenie: § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c mpzp poprzez oznaczenie w projekcie takiej charakterystyki zabudowy, która odbiega od przewidzianej w planie, przy czym plan przewiduje rzut poziomy w formie prostokąta, a z projektu wynika, że kształt projektowanej zabudowy nie stanowi prostokąta; § 10 ust. 1 pkt 3 lit. d mpzp poprzez oznaczenie w projekcie takiej charakterystyki zabudowy, która odbiega od przewidzianej w planie, przy czym plan przewiduje kształt budynku horyzontalny, a oznaczony w projekcie kształt budynku nie jest horyzontalny; § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a i b w zw. z § 5 ust. 2 i 3 mpzp poprzez oznaczenie w projekcie przebiegu i usytuowania linii zabudowy niezgodnie z rysunkiem planu, podczas gdy z powołanych przepisów mpzp wynika nakaz wyznaczenia linii zabudowy w zakresie przebiegu i usytuowania jak na rysunku planu. W związku z powyższym wniósł o: uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie wydania pozwolenia na budowę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. względnie o uchylanie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia 24 listopada 2025 r. (IF-O.7840.1.56.2024. RCH2), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm.) - dalej k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418 ze zm.) - pr. bud. po rozpatrzeniu odwołania, złożonego przez A. K. od opisanej decyzji utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do art. 32 ust. 4 pr. bud., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; la) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135 oraz z 2021 r. poz. 234 i 1718), jeżeli są one wymagane; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 35 ust. 1 pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z: a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi; 3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno- budowlanego, w tym dołączenie: c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego, 3a) a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, sprawdzeń, b) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10; 4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych na podstawie: a) kopii dokumentów; o których mowa w art. 34 ust. 3d pkt 1 - w przypadku uprawnień niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku uprawnień wpisanych do tego rejestru; 4a) przynależność projektanta i projektanta sprawdzającego do właściwej izby samorządu zawodowego na podstawie: a) zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 - w przypadku osób niewpisanych do centralnego rejestru osób posiadających uprawnienia budowlane, b) danych w centralnym rejestrze osób posiadających uprawnienia budowlane - w przypadku osób wpisanych do tego rejestru. Przepis art. 35 ust. 3 pr. bud. ustanawia możliwość nałożenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w razie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie określonym w ust. 1, postanowienia o obowiązku usunięcia danych nieprawidłowości w określonym terminie. Dokładne i rzetelne ustalenie powyższych okoliczności ma o tyle doniosłe znaczenie, że w myśl art. 35 ust. 4 pr. bud. w razie spełnienia powyższych wymagań oraz warunku określonego w art. 32 ust. 4 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma zatem charakteru uznaniowego. Oznacza to, że właściwy organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek sprawdzenia, czy ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę inwestor spełnił wszystkie określone przepisami Prawa budowlanego wymogi, a po stwierdzeniu zaistnienia ustawowych przesłanek obowiązany jest wydać pozytywną decyzję. Odmowa wydania pozwolenia na budowę może wynikać natomiast wyłącznie z niespełnienia przez inwestora choćby jednego ustawowego wymogu. Zgodnie z art. 35 ust. 5 pr. bud. organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: 1) w przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3; 2) w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę; 3) jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o nakazie rozbiórki. Decyzją z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: AB.6740.439.5.2023.JZ Starosta Legnicki zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił G. J. pozwolenia na budowę budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia eN, zewnętrzną instalacją wodociągową [...] oraz zewnętrzną instalacją kanalizacyjną [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K. W odniesieniu do spełnienia wymagań zawartych w art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., organ stwierdził że obszar zainwestowania położony jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej terenu działki nr [...], obręb S. (Dz. Urz. Woj Dolnośląskiego nr 16, poz. [...]) dalej: ,,mpzp". Działka nr [...] i [...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K., należą do jednostki strukturalnej określonej na rysunku-załączniku do mpzp symbolem [...]. Zgodnie z § 10 mpzp przeznaczenie podstawowe dla tego terenu to teren zabudowy letniskowej 2) przeznaczenie dopuszczalne: terenowe urządzenia sportowo-rekreacyjne, 3) charakterystyka zabudowy: a) dopuszczalna ilość kondygnacji nadziemnych - 1 z możliwością wykorzystania poddasza, max wysokość obiektu mierzona od poziomu terenu 7 m, b) max poziom posadowienia posadzki parteru - 90 cm nad poziom terenu, c) rzut poziomy - zalecany prostokątny, d) kształt budynku - horyzontalny, e) dach - dwuspadowy/wielospadowy, symetryczny o nachyleniu 37-45 stopni - układ dominującej kalenicy obiektu pokazuje rysunek planu; pokrycie dachówką ceramiczną lub innym materiałem w jej kolorze, f) nie zaleca się stosowania plastikowych elementów elewacyjnych typu "siding", zasady podziału terenu: a) szerokość frontu działki - min. 24 m, dopuszcza się odstępstwo w strefie wydzielania posesji na zakończeniu ulicy KD 1/2, 5) linie zabudowy: a) nieprzekraczalna linia zabudowy - przebieg jak na rysunku planu, b) obowiązująca linia zabudowy - przebieg i usytuowanie obiektu jak na rysunku planu, 6) ogrodzenie: a) przęsłowe, wysokości 1,5 m w tym min 70% ażuru, zaleca się stosowanie materiałów naturalnych. W przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym przewiduje się budynek rekreacji indywidualnej jednokondygnacyjny z poddaszem użytkowym. Na terenie inwestycji spełniono również wymogi mpzp odnośnie wysokości obiektu i poziomu posadzki. Wysokość budynku mierzona od poziomu terenu wynosi 7m. Poziom posadowienia posadzki wynosi 10 cm powyżej terenu. Zauważyć należy, że zaprojektowano rzut poziomy budynku w kształcie litery L. Podkreślić bowiem należy, zdaniem organu, że sugerowany w mpzp prostokątny rzut poziomy jest tylko zalecany, a zatem nie jest to obowiązujące ustalenie mpzp, a ma charakter jedynie informacyjny. Zachowano wymogi odnośnie kształtu budynku tj. kształtu horyzontalnego, gdyż jest on szerszy niż wyższy. Zauważyć przy tym należało, że mpzp nie zawiera definicji budynku o kształcie horyzontalnym, dlatego należało odwołać się do potocznego znaczenia tego pojęcia, zgodnie z którym horyzontalny oznacza poziomy w przeciwieństwie do wertykalnego (pionowego). Projektowany obiekt posiada szerokość 7,34 m i wysokość 7 m. Zaprojektowano również dach dwuspadowy, symetryczny o nachyleniu połaci 37° , przekryty dachówką ceramiczną, ceglastą. Do wykonania elewacji przewiduje się użycie materiałów typu tynki mineralne, silikatowe, elementy kamienne i ceramiczne. Z porównania w powyższym zakresie ustaleń mpzp z treścią projektu budowlanego wynika jednoznacznie, że projektowany budynek odpowiada wymogom mpzp. Projektowany budynek znajduje się w strefie wydzielania posesji na zakończeniu ulicy KD 1/2. W świetle powyższego nie znajdują zastosowania ustalenia dotyczące szerokości frontu działki. Wskazać ponadto należy, że zachowane zostały wymagania co do linii zabudowy. Jak wynika z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, projektowany budynek znajduje się na linii obowiązującej. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego projekt budowlany spełnia wymogi wynikające z mpzp. Przedstawiony projekt zagospodarowania terenu zgodny jest także z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz; U. z 2022 r, poz. 1225). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że odległość budynku od granic z sąsiednimi działkami budowlanymi wynosi 3,20 m (odległość budynku do granicy z działką nr [...]) i 3,55 m odległość od działki nr [...] (ścianami bez drzwi i okien), co jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt 2 r.w.t. Zachowane zostały także pozostałe przepisy r.w.t., a w szczególności dotyczące nasłonecznienia i zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń. Projektowana zabudowa spełnia wymogi odnośnie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, obiekt nie przesłania budynków istniejących, ani nie jest przesłaniany przez budynki istniejące w myśl przepisów § 13 pkt 1-4 r.w.t. Spełnione zostały również wymagania wynikające z rozdziału 7 r.w.t. w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Podkreślić bowiem należy, że działki sąsiednie są niezabudowane. Zgodnie z § 272 ust. 2 r.w.t. budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. Jak wskazano w projekcie budowlanym zaprojektowano budynek z pokryciem dachu nierozprzestrzeniającym ognia NRO. Dodatkowo ściany obiektu wykonano z materiałów niepalnych, a zatem nierozprzestrzeniających ognia. Podano, że jest to budynek "o konstrukcji ścian murowanych z bloczków komórkowych o klasie odporności pożarowej minimum REI30. Jednocześnie ścianę w odległości mniejszej niż 4m, od granicy działki obliguje się termoizolacją wykonaną z niepalnej wełny mineralnej metodą lekką na mokro w klasie odporności pożarowej EI30. W konsekwencji, budynek rekreacji indywidualnej ze względów pożarowych może zostać usytuowany w odległości 3,55 mod działki odwołującego się. Projekt budowlany został też sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia oraz sprawdzony w wymaganym zakresie. Sporządzona została także informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt budowlany należy zatem ocenić jako prawidłowy i kompletny z punktu wymagań stawianych przez przepisy art. 34 pr. bud. jak też rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 11 września 2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2022 r., poz. 1679). Zauważyć należy, że część zarzutów podniesionych w odwołaniu strony zostały już wyżej uznana za niezasadne. Nie mogły odnieść skutku również pozostałe twierdzenia, że usytuowanie projektowanego budynku utrudni budowę obiektu na sąsiedniej działce z uwagi na przepisy przeciwpożarowe. W pierwszej kolejności wskazać należy, że udzielenie pozwolenia na budowę nie jest uzależnione od zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdyż nie jest to decyzja uznaniowa. Natomiast jedną z podstawowych zasad pr. bud. jest zasada wolności budowlanej określona w art. 4 pr. bud., z której wynika, że każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zauważyć należy, że przepisy rozdziału 7 r.w.t. w zakresie usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe odnoszą się do budynków istniejących, a nie obiektów hipotetycznych. Stosownie bowiem do § 271 ust. 1 r.w.t. odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 rozporządzenia w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, w przypadku budynków kategorii PM Q :S 1000, być mniejsza niż 8 m. Powyższy przepis wprowadza ograniczenia w sytuowaniu budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe określając minimalną odległość między ścianami zewnętrznymi istniejących lub projektowanych budynków – 8 m. Okoliczność, że odległość projektowanego budynku od granicy niezabudowanych działek · sąsiednich wynosi ok 3-4rn, przesądza zaś jedynie o tym, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto, rozpatrzenie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania dotyczącego podziału nieruchomości. Istota kwestii prejudycjalnej o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyraża się w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, tj. zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania. Za kwestię prejudycjalną nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji na podstawie ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Taki zaś wpływ na niniejsze postępowanie miałaby ewentualna zmiana decyzji podziałowej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę należy zaś do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1559/07 z 20 grudnia 2012 r., II OSK 1570/11 i 24 czerwca 2015 r., II GSK 2699/14). Ponadto, za niezrozumiały oraz gołosłowny należy uznać zarzut "oznaczenia w projekcie przebiegu i usytuowania linii zabudowy niezgodnie z rysunkiem planu". Zgodzić się należy, że uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej było lakoniczne i organ powinien się odnieść do wszystkich zarzutów strony, ale w postępowaniu odwoławczym zostało powyższe uzupełnione. Podsumowując powyższe rozważania, stwierdzić należy, że zaskarżona odwołaniem decyzja Starosty Legnickiego z dnia 11 stycznia 2024 r. znak: AB.6740.439.5.2023.JZ, nie narusza prawa w sposób, który mógłby stanowić podstawę jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania ternu organowi. Z tego też względu należało utrzymać ją w mocy. Biorąc pod uwagę powyższe, orzeczono, jak na wstępie. A. K. złożył skargę na decyzję Wojewody Dolnośląskiego (dalej również: ,,Wojewoda" lub "Organ") z dnia 24 listopada 2025 r. Działając w imieniu własnym, na podstawie art. 52 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: ,,ppsa") wniósł skargę na ostateczną decyzję, zaskarżając ją w całości. II. Zaskarżonej decyzji zarzucił 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 78 § 1 kp.a., poprzez pominięcie zgłoszonego przez Skarżącego wniosku dowodowego (wniosek dowodowy Skarżącego z dnia 11 marca 2024 r., obejmujący przeprowadzenie dowodu z pisma Wójta Gminy K. z dnia 12 lutego 2024 r., znak: GP.6831.17.2023.2024), bez jego formalnego rozpoznania, w szczególności poprzez: a) zaniechanie wydania jakiegokolwiek postanowienia w przedmiocie dopuszczenia albo odmowy dopuszczenia dowodu, mimo że Skarżący w sposób jednoznaczny i sformalizowany zgłosił wniosek dowodowy w toku postępowania odwoławczego; b) brak odniesienia się do treści wniosku dowodowego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mimo że dotyczył on okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c) faktyczne pominięcie dowodu, który mógł mieć wpływ na ocenę prawidłowości ustaleń organu I instancji oraz zasadność utrzymania w mocy decyzji o pozwoleniu na budowę. 2) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, dokonanie dowolnej - a nie swobodnej oceny dowodów oraz sporządzenie uzasadnienia niespełniającego wymogów kontroli instancyjnej i sądowej, w szczególności poprzez: a) zaniechanie rzetelnego i pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w zakresie zgodności projektowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mimo że okoliczność ta stanowiła. kluczowy element rozstrzygnięcia; b) pominięcie istotnych argumentów i twierdzeń Skarżącego podnoszonych w odwołaniu, w tym dotyczących: charakteru normatywnego ustaleń mpzp, znaczenia pojęć użytych w planie miejscowym, zgodności dokumentacji projektowej z rysunkiem planu; c) dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób selektywny i podporządkowany z góry przyjętemu rozstrzygnięciu, polegającej na bezkrytycznym zaakceptowaniu ustaleń organu I instancji bez ich samodzielnej weryfikacji; d) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny i pozorny, niewyjaśniający toku rozumowania organu, w szczególności: niewskazujący, dlaczego określone zarzuty i argumenty strony zostały uznane za niezasadne, niewyjaśniający, w jaki sposób organ dokonał wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uniemożliwiający przeprowadzenie skutecznej kontroli instancyjnej i sądowej decyzji. 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie Skarżącemu możliwości czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, w szczególności możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji przez organ II instancji, polegające na: a) zaniechaniu poinformowania Skarżącego o zakończeniu postępowania oraz o przysługującym mu prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału; b) wydaniu decyzji ostatecznej bez uprzedniego umożliwienia Skarżącemu zajęcia stanowiska co do kompletności materiału dowodowego oraz sposobu jego rozpatrzenia, mimo że Skarżący brał czynny i aktywny udział w postępowaniu, w tym składał odwołanie oraz zgłosił wniosek dowodowy; c) oparciu rozstrzygnięcia na zgromadzonym materiale dowodowym oraz jego ocenie, bez zapewnienia Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się w tym zakresie przed zakończeniem postępowania, mimo że materiał ten stanowił bezpośrednią podstawę wydania zaskarżonej decyzji. A finalnie również: 4) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że w sprawie wystąpiły istotne uchybienia procesowe oraz niewyjaśnione wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych i prawnych, w szczególności polegające na: a) nierozpoznaniu zgłoszonego przez Skarżącego wniosku dowodowego, z naruszeniem art. 78 § 1 k.p.a.; b) niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz dokonaniu dowolnej oceny tego materiału, z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.; c) niezapewnieniu Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a.; co w świetle powyższych uchybień wykluczało możliwość utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a obligowało organ II instancji do jej uchylenia lub podjęcia innych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 § 1 k.p.a. 2. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Wojewodę, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy: a) z ustaleń mpzp wynika obowiązek realizacji zabudowy o ściśle określonych cechach, w tym co do kształtu i formy budynku oraz usytuowania linii zabudowy; b) organ II instancji dokonał oceny zgodności projektu z planem poprzez redukcję normatywnych ustaleń mpzp do charakteru zaleceń lub opisów poglądowych, co doprowadziło do zaakceptowania rozwiązań projektowych pozostających w sprzeczności z literalnym brzmieniem planu; c) Wojewoda, zamiast zbadać zgodność projektu z planem miejscowym w granicach wyznaczonych jego treścią, dokonał w istocie niedopuszczalnej modyfikacji ustaleń mpzp w drodze wykładni, czym naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. A w konsekwencji § 10 ust. 1 pkt 3 lit. c uchwały Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 1999 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej terenu działki nr [...], obręb S. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego nr 16, poz. [...]), dalej: ,,mpzp", poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w tym, że: a) mpzp zawiera ustalenie, zgodnie z którym zaleca się realizację zabudowy o rzucie poziomym w formie prostokąta, przy czym ustalenie to stanowi element koncepcji kształtowania ładu przestrzennego na obszarze objętym planem; b) zatwierdzony projekt budowlany przewiduje rzut budynku w kształcie litery "L", stanowiący rozwiązanie istotnie odmienne od zalecanego w mpzp kształtu prostokąta; c) Wojewoda uznał powyższe rozwiązanie zgodne z ustaleniami mpzp, przyjmując, że zalecenie dotyczące rzutu poziomego budynku nie ma znaczenia normatywnego, podczas gdy zalecenie to - jako element ustaleń planu miejscowego - nie może być traktowane jako dowolne ani całkowicie pomijane, a odstąpienie od niego wymaga merytorycznego uzasadnienia w kontekście celów i zasad zagospodarowania terenu; d) w konsekwencji organ dokonał wykładni mpzp prowadzącej do nieuprawnionego wniosku, iż dopuszczalne jest w istocie przyjęcie dowolnego kształtu rzutu budynku, co pozostaje w sprzeczności z funkcją ustaleń planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego kształtującego ład przestrzenny. 3) § 10 ust. 1 pkt 3 lit. d mpzp poprzez jego błędną wykładnię, wyrażające się w tym, że: a) mpzp przewiduje realizację zabudowy o "kształcie horyzontalnym", przy czym pojęcie to - jako element ustaleń planu miejscowego - służy kształtowaniu określonej formy przestrzennej zabudowy, a nie wyłącznie wykluczeniu zabudowy o charakterze wertykalnym; b) w toku postępowania Skarżący wskazywał, że projektowany budynek, w szczególności ze względu na przyjęty rzut w kształcie litery "L" oraz sposób ukształtowania bryły, nie realizuje cechy dominacji osi horyzontalnej, o której mowa wmpzp; c) Wojewoda, wobec braku definicji pojęcia "kształt horyzontalny" w treści mpzp, dokonał jego wykładni w sposób zawężający to pojęcie wyłącznie do przeciwieństwa formy wertykalnej, opierając ocenę zgodności projektu z planem zasadniczo na porównaniu wysokości i szerokości obiektu; d) takie rozumienie pojęcia "kształt horyzontalny" prowadzi do nadania mu znaczenia nie wynikającego z treści i celu mpzp, a w konsekwencji do zastąpienia ustaleń planu miejscowego wykładnią organu administracji, co jest niedopuszczalne na etapie stosowania prawa; e) w rezultacie organ przyjął, że wystarczające dla spełnienia ustalenia mpzp jest jedynie to, iż projektowany obiekt nie ma charakteru wieżowego lub dominanty pionowej, podczas gdy z treści planu wynika wymóg określonego sposobu kształtowania bryły budynku w kontekście ładu przestrzennego i charakteru zabudowy terenu. 4) § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a i b mpzp w zw. z § 5 ust. 2 i 3 mpzp poprzez ich niezastosowanie, wyrażające się w tym, że: a) mpzp określa przebieg i usytuowanie linii zabudowy w części graficznej planu, która - zgodnie z § 5 ust. 2 i 3 mpzp - stanowi integralny i wiążący element ustaleń planu miejscowego, podlegający bezpośredniemu stosowaniu przy ocenie zgodności zamierzenia budowlanego z planem;b) Skarżący, po analizie dokumentacji projektowej, stoi na stanowisku, że linia zabudowy przyjęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym pozostaje w sprzeczności z przebiegiem linii zabudowy wynikającym z części graficznej mpzp, co było konsekwentnie podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz stanowiło przedmiot zgłaszanych wniosków dowodowych; c) Wojewoda, dokonując kontroli instancyjnej, nie przeprowadził samodzielnej analizy rysunku mpzp w zakresie przebiegu linii zabudowy, ani nie wskazał konkretnego fragmentu rysunku planu, z którego miałby wynikać przyjęty w projekcie przebieg linii zabudowy; d) w decyzji brak jest w szczególności: wskazania przebiegu linii zabudowy na rysunku mpzp, porównania odległości, osi oraz punktów odniesienia pomiędzy linią zabudowy wynikającą z planu a usytuowaniem projektowanego obiektu, jakiegokolwiek merytorycznego wyjaśnienia, dlaczego linia zabudowy przyjęta w projekcie mieści się w granicach ustaleń mpzp; d) zamiast tego organ dokonał oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z mpzp w oparciu o dokumentację projektową, przyjmując przebieg linii zabudowy wynikający z projektu budowlanego, a nie rekonstruując go na podstawie części graficznej planu, co doprowadziło do faktycznego pominięcia normatywnego charakteru rysunku mpzp; e) w konsekwencji decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratywny, a nie analityczny, co oznacza, że organ poprzestał na ogólnym stwierdzeniu zgodności projektu z planem, bez wykazania w drodze analizy planistycznej, że przyjęte rozwiązania rzeczywiście odpowiadają wiążącym ustaleniom mpzp, co stanowi niezastosowanie aktu prawa miejscowego. III. Mając na względzie powyższe skarżący wnosi o: 1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji; 2. uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Starosty Legnickiego z dnia 11 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.439.10.2023.JZ; 3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona opisuje stan faktyczny sprawy, podnosząc, że Skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. W chwili nabycia nieruchomości przez Skarżącego działka sąsiednia, na której obecnie planowana jest realizacja inwestycji, stanowiła jedną, niepodzieloną nieruchomość gruntową. Dopiero w dalszej kolejności, już po nabyciu nieruchomości przez Skarżącego dokonano podziału tej działki na mniejsze parcele. Podział ten - co Skarżący konsekwentnie podnosił w toku postępowania administracyjnego - został przeprowadzony w sposób, który w praktyce wyklucza możliwość realizacji zabudowy zgodnej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozostawiając jedynie możliwość alternatywnych form zagospodarowania terenu (np. rekreacyjnych, zieleniowych lub pomocniczych), nie zaś realizacji pełnowartościowej zabudowy kubaturowej. Skarżący zgłaszał w tym zakresie wnioski dowodowe, zmierzające do wykazania, że sposób podziału działki prowadzi do obejścia ustaleń planu miejscowego i faktycznego wymuszenia rozwiązań sprzecznych z jego treścią i celem. Mimo powyższego, zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy, zaakceptowały możliwość realizacji budynku na działce powstałej w wyniku tego podziału, uznając projekt budowlany za zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo że w ocenie Skarżącego taka zgodność ma charakter pozorny i opiera się na wybiórczej wykładni ustaleń planu. II. Pominięcie skutków podziału nieruchomości dla dopuszczalności zabudowy: Organy administracji obu instancji całkowicie pominęły znaczenie faktu, że działka objęta inwestycją powstała w wyniku podziału nieruchomości, który w istocie determinuje możliwość jej zagospodarowania, w tym dopuszczalność realizacji na niej zabudowy kubaturowej. Tymczasem ocena zgodności zagospodarowania przestrzennego projektu budowlanego z miejscowym planem nie może abstrahować od realnych warunków zagospodarowania działki, w szczególności od jej kształtu, powierzchni oraz relacji przestrzennych z działkami sąsiednimi, ukształtowanych właśnie w wyniku dokonanego podziału. Co istotne, organ administracji, który dokonał podziału nieruchomości, sam potwierdził, że na etapie tego podziału nie badał zgodności możliwości zagospodarowania wydzielonych działek z ustaleniami mpzp, w tym w zakresie dopuszczalności ich zabudowy budynkami. Jednocześnie organ ten wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza inne niż zabudowa kubaturowa formy wykorzystania działek, w szczególności w postaci terenowych urządzeń sportowo-rekreacyjnych. Powyższe okoliczności mają kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności realizacji inwestycji w postaci budynku na działce powstałej w wyniku podziału, albowiem potwierdzają, że sam podział nie przesądza o możliwości realizacji zabudowy, a mpzp przewiduje również alternatywne sposoby zagospodarowania terenu. W tym zakresie Skarżący zgłaszał w toku postępowania wniosek dowodowy, zmierzający do wykazania powyższych okoliczności, który jednak został przez organ całkowicie pominięty, bez jakiegokolwiek odniesienia się do jego treści i znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Akceptacja zabudowy na działce, która została wydzielona w sposób nieuwzględniający realnych możliwości jej zagospodarowania w świetle mpzp, prowadzi do sytuacji, w której: miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego traci swoją normatywną funkcję, decyzje administracyjne sankcjonują skutki wadliwych działań planistycznych, podejmowanych na etapie podziałów nieruchomości, a ochrona ładu przestrzennego zostaje zastąpiona formalną akceptacją rozwiązań projektowych, oderwaną od rzeczywistych uwarunkowań terenu. III. Interes prawny Skarżącego i cel wniesienia skargi: Celem wniesienia niniejszej skargi nie jest blokowanie inwestycji jako takiej, ani ingerowanie w prawo własności sąsiada. Intencją Skarżącego jest wyłącznie: zapewnienie, aby wszyscy właściciele nieruchomości na danym obszarze funkcjonowali na tych samych, równych zasadach, ochrona ładu przestrzennego wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeciwdziałanie praktyce polegającej na obchodzeniu ustaleń planu poprzez sztuczne podziały nieruchomości i wymuszanie rozwiązań projektowych sprzecznych z jego celem. Skarżący działa zatem w interesie prawnym, który znajduje oparcie zarówno w przepisach prawa, jak i w konstytucyjnej zasadzie ochrony ładu przestrzennego oraz zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. IV. Uchybienia organu odwoławczego w zakresie procedury i standardu rozstrzygnięcia: Wojewoda Dolnośląski, rozpoznając odwołanie Skarżącego, nie zrealizował obowiązków wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie rzetelnego wyjaśnienia sprawy, rozpatrzenia zgłoszonych dowodów oraz sporządzenia uzasadnienia umożliwiającego kontrolę instancyjną i sądową. W pierwszej kolejności strona podkreśla, że organ całkowicie pominął zgłoszony przez Skarżącego wniosek dowodowy, dotyczący okoliczności kluczowych dla oceny zgodności zamierzenia budowlanego z mpzp, tj. skutków podziału nieruchomości oraz dopuszczalnych form jej zagospodarowania. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek postanowienia w przedmiocie dopuszczenia bądź odmowy dopuszczenia tego dowodu, jak również brak jest odniesienia się do jego treści w uzasadnieniu decyzji. Takie działanie nie może zostać uznane za dopuszczalne uproszczenie postępowania dowodowego. W realiach niniejszej sprawy wniosek dowodowy dotyczył bowiem nie kwestii drugorzędnych, lecz zagadnień mających bezpośredni wpływ na ocenę zgodności projektu z planem miejscowym. Pominięcie dowodu w sposób milczący narusza podstawowe standardy postępowania administracyjnego i prowadzi do wydania decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy. W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie wskazuje się, że organ administracji nie jest uprawniony do lekceważenia ani milczącego pomijania wniosków dowodowych strony, jeżeli dotyczą one okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA/Ka 2164/00, legalis: 56491, jeżeli strona zgłasza dowód na okoliczność sporną, a dowód ten ma znaczenie dla sprawy, organ ma obowiązek się do nie-go odnieść i go rozpoznać, a nie pomijać bez jakiejkolwiek reakcji procesowej. Milczące pominięcie wniosku dowodowego stanowi naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. i skutkuje wydaniem decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej. Nadto Wojewoda nie zapewnił Skarżącemu możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, mimo że w toku postępowania odwoławczego doszło do uzupełnienia akt sprawy oraz dokonania przez organ własnej oceny zgromadzonego materiału. Decyzja została wydana bez uprzedniego poinformowania Skarżącego o zakończeniu postępowania, co pozbawiło go realnej możliwości odniesienia się do sposobu rozpatrzenia zgłoszonych zarzutów i dowodów, a tym samym naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. Uchybienia te zostały spotęgowane przez sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie to ma charakter w dużej mierze deklaratywny i lakoniczny – organ poprzestaje na ogólnym stwierdzeniu, że projekt jest zgodny z mpzp, nie wyjaśniając, w jaki sposób doszedł do takiego wniosku. Brak jest rekonstrukcji toku rozumowania organu, brak jest odniesienia do konkretnych ustaleń planu miejscowego, brak jest także wyjaśnienia, dlaczego argumenty i zarzuty Skarżącego uznano za niezasadne. Tymczasem - jak konsekwentnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny – uzasadnienie decyzji administracyjnej nie może ograniczać się do deklaracji o zgodności rozstrzygnięcia z prawem, lecz powinno umożliwiać odtworzenie procesu decyzyjnego organu. Pominięcie w uzasadnieniu analizy istotnych okoliczności faktycznych i prawnych uniemożliwia skuteczną kontrolę instancyjną i sądową, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyroki NSA z dnia 7 lipca 1998 r., sygn. akt I SA 2137/97, lex: 45993 oraz z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, lex: 80635). W konsekwencji zaskarżona decyzja nie spełnia standardów rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i nie odpowiada wymogom pozwalającym na skuteczną kontrolę sądową, gdyż sąd nie jest w stanie odtworzyć jej rzeczywistych podstaw faktycznych i prawnych. V. Błędna ocena zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w świetle art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego. Niezależnie od wskazanych uchybień proceduralnych, zaskarżona decyzja nie może się ostać również z przyczyn merytorycznych. Zdaniem Skarżącego zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a Wojewoda Dolnośląski, dokonując kontroli instancyjnej, naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo budowlane, aprobując rozwiązania projektowe pozostające w sprzeczności z obowiązującym aktem prawa miejscowego. W realiach niniejszej sprawy organ odwoławczy dokonał oceny zgodności projektu z mpzp w sposób prowadzący do faktycznego pozbawienia części jego ustaleń normatywnego charakteru, zastępując je autonomiczną oceną dopuszczalności rozwiązań projektowych. Po pierwsze, w zakresie kształtu rzutu budynku Wojewoda uznał, że ustalenie mpzp przewidujące zalecenie realizacji zabudowy o rzucie poziomym w formie prostokąta (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. c mpzp) nie ma znaczenia normatywnego. Skutkiem takiej wykładni jest w istocie uznanie tego elementu ustaleń planu za zbędny, co pozostaje w sprzeczności z podstawową zasadą wykładni prawa, zgodnie z którą nie można interpretować aktu normatywnego w sposób prowadzący do pozbawienia znaczenia któregokolwiek z jego postanowień (zasada per non est). Jeżeli bowiem przyjąć - jak uczynił to organ - że zalecenie dotyczące rzutu budynku może zostać całkowicie pominięte bez jakiejkolwiek analizy jego celu i funkcji, to należałoby konsekwentnie uznać, że każdy kształt rzutu budynku jest dopuszczalny, w tym również rzut w formie okręgu, wielokąta nieregularnego czy formy całkowicie abstrakcyjnej. Taki wniosek prowadzi do absurdu interpretacyjnego i oznacza, że ustalenia mpzp w tym zakresie nie pełnią żadnej funkcji regulacyjnej, co stoi w oczywistej sprzeczności z istotą planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego kształtującego ład przestrzenny. W konsekwencji zaakceptowanie projektu o rzucie w kształcie litery "L" nie stanowi neutralnego odstępstwa od ustaleń planu, lecz jest przejawem wykładni, która pozbawia normatywnego sensu jedno z postanowień mpzp, co jest niedopuszczalne na etapie stosowania prawa. Po drugie, w odniesieniu do wymogu realizacji zabudowy o "kształcie horyzontalnym" (§ 10 ust. 1 pkt 3 lit. d mpzp) Wojewoda dokonał wykładni zawężającej to pojęcie wyłącznie do przeciwieństwa formy wertykalnej. Ocena zgodności projektu została oparta zasadniczo na porównaniu parametrów wysokościowych obiektu, z pominięciem analizy bryły budynku, jego rzutu oraz relacji przestrzennych, które determinują dominację osi horyzontalnej. Takie rozumienie pojęcia użytego w mpzp prowadzi do nadania mu znaczenia nie wynikającego ani z jego językowego sensu, ani z funkcji, jaką pełni w planie miejscowym. Po trzecie, w zakresie linii zabudowy Wojewoda nie przeprowadził analizy części graficznej mpzp, mimo że - zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a i b mpzp w zw. z § 5 ust. 2 i 3 mpzp - rysunek planu stanowi integralny i wiążący element jego ustaleń. Organ nie wskazał, z jakiego fragmentu rysunku mpzp miałby wynikać przebieg linii zabudowy przyjęty w projekcie, ani nie dokonał porównania usytuowania projektowanego obiektu z linią zabudowy wynikającą z planu. W efekcie ocena zgodności została oparta na dokumentacji projektowej, a nie na ustaleniach planu miejscowego. W konsekwencji Wojewoda nie dokonał kontroli zgodności projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w granicach wyznaczonych jego treścią, lecz w istocie dokonał niedopuszczalnej modyfikacji ustaleń mpzp w drodze wykładni, co pozostaje w sprzeczności z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego i prowadzi do zaakceptowania projektu niezgodnego z obowiązującym aktem prawa miejscowego. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie skarżący oświadczył, że kupując działkę w S., sprawdził, że jest ona objęta planem miejscowym i uznał, że będzie to dobre miejsce rekreacyjne. Obecnie działka została dalej podzielona, co prawdopodobnie doprowadzi do powstania wielu domów, zatem musi rozważyć, czy nie zmienić planów co do zagospodarowania działki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowa sprowadza się do zbadania czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta dokonywana jest, co do zasady, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.) - dalej jako: p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Stosownie do art. 134 p.p.s.a., sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, poza wyjątkami, które w niniejszej sprawie nie mają zastosowania. Co za tym idzie, sąd obowiązany jest dokonać kontroli zaskarżonego aktu zarówno pod względem jego zgodności z przepisami prawa materialnego, jak i przepisami prawa procesowego mającymi zastosowanie w procedurze poprzedzającej jego wydanie. Stwierdzenie w wyniku takiej kontroli naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy lub też przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonego aktu, co nakazuje przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w ramach tych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarzuty w niej podniesione, aczkolwiek szeroko wskazane, nie okazały się zasadne. Kontroli sądu w tym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej z zewnętrzną podziemną linią elektroenergetyczną niskiego napięcia eN, zewnętrzną instalacją wodociągową [...] oraz zewnętrzną instalacją kanalizacyjną [...] na działkach nr [...] i [...], obręb [...] S., jednostka ewidencyjna [...] K. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego orzeczenia stanowiły przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.) dalej jako u.p.b. oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Dalej należy wskazać, że zgodnie art. 35 ust. 1-3 u.p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepisy art. 35 ust. 3 i 5 u.p.b. stanowią z kolei, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Z przywołanych przepisów jasno wynika, że postępowanie zmierzające do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę lub odmowy udzielenia takiej zgody jest ściśle sformalizowane i opiera się na analizie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, który musi spełniać określone wymogi. Wymaga podkreślenia, że w sytuacji uznania za spełnione warunków określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 u.p.b., w myśl regulacji art. 35 ust. 4 u.p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej, w razie spełnienia wymogów określonych powołanymi przepisami, organ ma obowiązek wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawcy. Decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Ustawodawca nie dopuścił w tym przypadku żadnej uznaniowości, a także możliwości uzależnienia wydania pozwolenia na budowę od spełnienia dodatkowych warunków. Przechodząc do tak umocowanej w przepisach prawa kontroli sądowej zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że w toku postępowania dokonano oceny projektu budowlanego, zgodnie z art. 35 ust. 1 u.p.b. Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych wynika, że w sprawie, organ II instancji wszechstronnie i zgodnie z wymogami Prawa budowlanego przeprowadził analizę przedłożonego projektu i dokonał jego oceny. W rozpoznawanej sprawie istotnym zarzutem podnoszonym w toku całego postępowania okazał się zarzut nieprawidłowego uznania, że projekt budowlany jest zgodny z MPZP, w sytuacji gdy projektowany budynek wolnostojący ma kształt litery L, podczas gdy plan dopuszcza budynki horyzontalne. Powyższe prowadzić powinno (zdaniem skarżącego) do uznania projektowanej zabudowy za niezgodną z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a i b MPZP, a także naruszającą inne przepisy uchwały, takie jak § 9 ust. 2 pkt 1 lit. a MPZP, który przewiduje konieczność zaprojektowania dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej 2 miejsca postojowe na 1 dom mieszkalny, co z kolei wskazuje na naruszenie (niewłaściwe zastosowanie) przez organ także art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b. W tym kontekście przydatnym będzie przypomnienie istotnych unormowań zawartych w uchwale nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] maja 1999 . w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy letniskowej terenu działki nr [...], obręb S. w § 4 Ustala podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych litera: A-teren zabudowy letniskowej, B — teren usług handlu i gastronomii. § 5 ust. 2. Ustala przebieg obowiązujących linii zabudowy — zasada lokalizacji obiektu jak na rysunku planu. 3. Ustala przebieg nieprzekraczalnych linii zabudowy. Rozdział Il, zawierający przepisy szczegółowe: w § 10 ust.1. Rada zawarła ustalenia dla terenu oznaczonego [...]: 1) przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy letniskowej, 2) przeznaczenie dopuszczalne: terenowe urządzenia sportowo- rekreacyjne, 3) charakterystyka zabudowy: a) dopuszczalna ilość kondygnacji nadziemnych 1 z możliwością wykorzystania poddasza, max wysokość obiektu (mierzona od poziomu terenu 7 m, b) max poziom posadowienia posadzki parteru — 90 cm nad ‘poziom terenu, c) rzut poziomy — zalecany prostokątny, d) kształt budynku — horyzontalny, e) dach — dwuspadowy/wielospadowy, symetryczny o nachyleniu 37-45 stopni — układ dominującej kalenicy obiektu pokazuje rysunek planu; pokrycie dachówką ceramiczny lub innym materiałem w jej kolorze, nie zaleca sic stosowania plastikowych elementów elewacyjnych typu siding". 4) zasady podziału terenu: a) szerokość frontu działki min. 24 m, dopuszcza się odstępstwo w strefie wydzielania posesji na zakończeniu ulicy KD [...], 5) linie zabudowy: a) nieprzekraczalna linia zabudowy przebieg jak na rysunku planu, b) obowiązująca linia zabudowy — przebieg i usytuowanie obiektu jak na rysunku planu. Próbując podważyć dokonane w sprawie ustalenia organów w zakresie zgodności inwestycji z MPZP skarżący podnosi, że nie została zachowana w projekcie zabudowy obowiązująca w planie linia zabudowy. Zdaniem Sądu, tak sformułowany zarzut nie jest zasadny. Analiza projektu zagospodarowania terenu i porównanie jej z rysunkiem planu nie daje podstaw do wykazania podnoszonej sprzeczności. Również (zdaniem sądu) fakt, że plan posługuje się pojęciem "rzut poziomy — zalecany prostokątny, d) kształt budynku — horyzontalny" nie uniemożliwia budowy budynku w kształcie litery L. Należy bowiem pamiętać, że normodawca gminny posłużył się wyrażeniem "zaleca się" czyli jest to pewna wytyczna nie mająca charakteru imperatywu. Pamiętać nadto należy, że zgodnie z utrwalonym i jednoznacznym orzecznictwem sądów administracyjnych unormowania planu należy wykładać w sposób proinwestorski. Tym samym należy uznać, że sporna inwestycja nie narusza postanowień MPZP w zakresie zarzucanym przez skarżącego strony, co stwierdziły orzekające w sprawie organy obu instancji. W przekonaniu Sądu, organ odwoławczy prawidłowo ocenił kwestę spełnienia przez projekt pozostałych wymogów wynikających obowiązujących przepisów, w tym z przepisów r.w.t. W realiach rozpatrywanej sprawy, uprawionym było przyjęcie, że organy przeprowadziły właściwe i wystarczające postępowanie dowodowe. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, należy pamiętać, że naruszenie przepisów postępowania może doprowadzić do eliminacji orzeczenia z obrotu prawnego tylko wtedy, gdy sąd uzna, że w postępowaniu przed organami doszło do takiego ich naruszenia, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takiej okliczności skarżący nie wykazał. Kwestia podziału działek nie należy do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Artykuł 10 kpa nie został naruszony przez organ II instancji, bowiem organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a jedynie omówił szczegółowo zgromadzone dotychczasowe dowody. Jeśli chodzi o zgłoszony przez stronę skarżącą wniosek dowodowy (pismo Wójta gminy K. z dnia 12 lutego 2024 r.), to wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, z treści tego pisma (s. 2 in fine) wójt nie pisze w nim o niemożliwości zagospodarowania działki (w wyniku podziału), a jedynie wskazuje, że "gdyby (brak się) okazało, iż w tym kształcie nie jest możliwe zabudowanie działki budynkiem letniskowym, właściciel może zadecydować o innym sposobie zagospodarowania działki". Zatem organ był uprawniony uznać, że wskazane pismo nie ma wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Powinien był omówić tę kwestię w uzasadnieniu, ale, jak wcześniej powiedziano, nie każde uchybienie przepisom postępowania prowadzi do eliminacji decyzji z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę