II SA/Wa 979/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Głównego Geodety Kraju o wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie ze skargi Głównego Geodety Kraju na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie czasowego ograniczenia przetwarzania danych osobowych postanawia : odmówić wstrzymania wykonanie zaskarżonego postanowienia

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. (data złożenia skargi bezpośrednio w organie) Główny Geodeta Kraju (zwany dalej także: GGK, skarżący), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie czasowego ograniczenia przetwarzania danych osobowych (w zakresie numerów ksiąg wieczystych, poprzez zaprzestanie ich publikowania na portalu internetowym GEOPORTAL2 (geoportal.gov.pl) do czasu wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w tej sprawie). Jednocześnie skarżący wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości. Uzasadniając przedmiotowy wniosek podał, że tymczasowo wykonał zaskarżone postanowienie i uniemożliwił użytkownikom serwisu www.geoportal.gov.pl dostęp do numerów ksiąg wieczystych za pośrednictwem serwisu www.geoportal.gov.pl. Wskazał, że w związku z wykonaniem zaskarżonego postanowienia i ograniczeniem obywatelom dostępu do numerów ksiąg wieczystych, zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co uzasadnia wstrzymanie jego wykonywania. Za wstrzymaniem wykonania zaskarżonego postanowienia przemawiają następujące okoliczności: 1) zablokowanie dostępu obywatelom korzystającym z serwisu www.geoportal.gov.pl jest działaniem nieuzasadnionym w świetle obowiązujących przepisów prawa, a w konsekwencji szkodliwym dla funkcjonowania skarżącego oraz obsługującego go urzędu. Podjęcie działań ograniczających obywatelom dostęp do informacji, które na gruncie przepisów prawa mają charakter jawny, podważa zaufanie do organów państwa, a w szczególności do GGK jako centralnego organu administracji rządowej właściwego w sprawach geodezji i kartografii. Wpływa to również w sposób bardzo negatywny na wizerunek skarżącego wśród opinii publicznej; 2) utrzymywanie stanu związanego z ograniczeniem dostępu do danych za pośrednictwem serwisu www.geoportal.gov.pl zaistniałego w wyniku wykonania zaskarżonego postanowienia może również powodować trudne do odwrócenia skutki dla obrotu gospodarczego. Numer księgi wieczystej jest bowiem jednym z podstawowych atrybutów nieruchomości (działki, budynku, lokalu) i stanowi identyfikator wiążący rejestr ewidencji gruntów i budynków z rejestrem elektronicznej księgi wieczystej. Łącznie obydwa wymienione rejestry zapewniają w państwie bezpieczeństwo w obrocie nieruchomościami oraz stanowią podstawę jego funkcjonowania w zakresie szeroko rozumianego gospodarowania nieruchomościami. Funkcjonowanie dwóch uzupełniających się rejestrów jest związane z koniecznością utrzymania ich spójności, a właśnie numer księgi wieczystej jest identyfikatorem taką spójność zapewniającym, w związku z czym nie ma żadnego uzasadnienia, aby ograniczać jego jawność. Tym bardziej, że obecnie jest to atrybut jawny (związany z opisem nieruchomości, a nie opisem osoby). Sam fakt możliwości powiązania danych przedmiotowych w ewidencji gruntów i budynków z danymi podmiotowymi w księgach wieczystych nie przesądza o tym, że problem związany z ochroną danych osobowych w związku z szerokim zakresem danych znajdujących się w księdze wieczystej leży po stronie regulacji z zakresu prawa geodezyjnego i kartograficznego; 3) zablokowanie dostępu do danych objętym ewidencją gruntów i budynków za pośrednictwem serwisu www.geoportal.gov.pl wpływa również negatywnie na funkcjonowanie rejestrów państwowych. Brak możliwości dostępu do danych w postaci numerów ksiąg wieczystych uniemożliwia podnoszenie jakości tych rejestrów, co stanowi obecnie jedno z kluczowych wyzwań stawianych przed administracją rządową, w związku z zapewnianiem bezpieczeństwa obrotu prawnego obywatelom; 4) wykonanie zaskarżonego postanowienia uniemożliwia starostom powiatowym będącym dysponentami informacji gromadzonych w ewidencji gruntów i budynków realizowanie swoich zadań publicznych związanych z zapewnianiem jawności gromadzonych danych poprzez udostępnianie ich za pośrednictwem serwisu www.geoportal.gov.pl. Tym samym podjęcie przez GGK działań, do których został zobowiązany zaskarżonym postanowieniem, stanowi nieuprawnioną ingerencję w kompetencje starostów jako niezależnych organów administracyjnych; 5) uniemożliwienie obywatelom uzyskania dostępu do zablokowanych danych w postaci numeru księgi wieczystej za pośrednictwem serwisu www.geoportal.gov.pl wpływa również na rozwój tzw. szarej strefy, tym samym osłabiając zaufanie do państwa. Obywatele nie mogąc bowiem skorzystać z darmowych rejestrów państwowych, zmuszeni są korzystać z komercyjnych, płatnych baz danych. Podmioty prowadzące te portale zarejestrowane są w tzw. rajach podatkowych, przez co polskie państwo nie uzyskuje żadnego dochodu w związku z prowadzoną przez nie działalnością. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, zwana dalej: p.p.s.a.), zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek strony skarżącej, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 p.p.s.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez pojęcie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę (majątkową lub niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowanie ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Można o niej mówić również, jeżeli rozmiary szkody wykonaniem zaskarżonego aktu są większe niż zwykle wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2006 r., sygn. akt I OZ 1588/06 - publ. cbosa, postanowienie NSA z 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 1386/07, publ. Lex nr 1012943 i postanowienie NSA z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OZ 386/08, publ. Lex nr 486758). Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne konsekwencje, które powodują trwałą zmianę, przy czym powrót do stanu poprzedniego następuje tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. postanowienie WSA w Białymstoku z 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, publ. Lex nr 192964). Zauważyć dalej należy, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które bezpośrednio nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. m. in. Tadeusz Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Kysiak-Sudyka, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 i powołane tam poglądy doktryny i judykatury). Przez pojęcie "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W tej sytuacji, skoro zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, aprobowanym również przez doktrynę, wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może dotyczyć tylko takich z nich, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, to przyjąć należy, że problem wykonania aktów administracyjnych dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot staje się do czegoś zobowiązany, a drugi uprawniony. Wstrzymanie wykonania dotyczy zatem tylko takich sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne (tak również: m. in. /w:/ Stefan Babiarz (red.), Postępowanie sądowoadministracyjne w praktyce, LEX 2015 i powołane tam orzecznictwo). Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie, na podstawie którego organ zobowiązał GGK do ograniczenia przetwarzania danych osobowych w zakresie numerów ksiąg wieczystych (poprzez zaprzestanie ich publikowania na portalu internetowym GEOPORTAL2 (geoportal.gov.pl) do czasu wydania decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w tej sprawie, wydane zostało na podstawie przepisów art. 70 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781 – zwana dalej: u.o.d.o"). Zgodnie z art. 70 ust. 1 u.o.d.o., jeżeli w toku postępowania zostanie uprawdopodobnione, że przetwarzanie danych osobowych narusza przepisy o ochronie danych osobowych, a dalsze ich przetwarzanie może spowodować poważne i trudne do usunięcia skutki, Prezes Urzędu, w celu zapobieżenia tym skutkom, może, w drodze postanowienia, zobowiązać podmiot, któremu jest zarzucane naruszenie przepisów o ochronie danych osobowych, do ograniczenia przetwarzania danych osobowych, wskazując dopuszczalny zakres tego przetwarzania. Z kolei przepis art. 70 ust. 2 u.o.d.o. stanowi, że w postanowieniu, o którym mowa w ust. 1, Prezes Urzędu określa termin obowiązywania ograniczenia przetwarzania danych osobowych nie dłuższy niż do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Mając na względzie treść powołanych wyżej przepisów ustawy o ochronie danych osobowych, należałoby przyjąć, iż postanowienie wydane na ich podstawie przez organ nadzorczy, jako ustalające czasowe ograniczenie przetwarzania danych osobowych, zaliczyć można do aktu z zakresu administracji publicznej, który - co do zasady - nadaje się do wstrzymania, gdyż tworzy on po stronie swojego adresata obowiązek prawny (nakaz powinnego zachowania lub zakaz określonego zachowania) polegający na obowiązku ograniczenia się od przetwarzania danych osobowych - poprzez powstrzymanie się od upublicznienia tych danych oraz ich udostępnienia w jakiejkolwiek formie innym podmiotom w określonym terminie. Warto zauważyć, że na możliwość wstrzymania wykonania postanowienia zabezpieczającego, o którym mowa w art. 70 ust. 1 u.o.d.o., na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., zwraca się również uwagę w doktrynie (por. Iwona Bogucka /w:/ D. Lubasz (red.), Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 70 u.o.d.o., teza 7). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał jednak, że - wbrew powyższemu stanowisku przedstawicieli nauki - nie sposób przyjąć, że postanowienie, o którym mowa w art. 70 ust. 1 u.o.d.o., w przypadku jego zaskarżenia do sądu administracyjnego, można wstrzymać w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., albowiem istota tego postanowienia zabezpieczającego, a w szczególności jego charakter zbliżony do tzw. środka zabezpieczającego wydawanego w kwestiach wpadkowych, w toku postępowania głównego, prowadzonego przez organ nadzorczy, skłania do postawienia tezy, iż jest to postanowienie wywierające przede wszystkim skutki stricte procesowe, a więc takie, w przypadku których trudno jest przyjąć, że mogłyby wyrządzić szkodę, której nie dałoby się naprawić, czy też skutki, które byłyby trudne do odwrócenia w przypadku późniejszego uchylenia tego środka zabezpieczającego przez sąd administracyjny. W ocenie Sądu, należy zauważyć, że zobowiązanie do ograniczenia przetwarzania danych osobowych, o którym mowa w art. 70 u.o.d.o., charakteryzowane jest jako uprawnienie o szczególnym, zabezpieczającym charakterze, wywołujące skutki w ograniczonym czasowo zakresie, służące do doraźnej i natychmiastowej interwencji w sytuacji realnego zagrożenia wystąpienia poważnych i trudnych do usunięcia skutków w następstwie dalszego przetwarzania danych osobowych z naruszeniem przepisów o ochronie danych osobowych. Niewątpliwie, przyjąć należy, że celem postanowienia zabezpieczającego jest prewencja, zapobieżenie sytuacji, w której mimo powzięcia przez organ nadzorczy prowadzący postępowanie uzasadnionego przypuszczenia, że trwające przetwarzanie danych ma miejsce z naruszeniem przepisów o ich ochronie, przetwarzanie to będzie kontynuowane, pomimo przewidywanych poważnych i względnie trwałych skutków naruszenia (vide: Iwona Bogucka /w:/ D. Lubasz (red.), Ustawa o ochronie danych osobowych. Komentarz, WKP 2019, komentarz do art. 70 u.o.d.o., teza 1 i 3). W tej sytuacji uznać trzeba, że wstrzymując wykonanie zaskarżonego postanowienia, które wydane zostało na podstawie art. 70 ust. 1 i 2 u.o.d.o., sąd administracyjny doprowadziłby już na tym, wstępnym etapie postępowania sądowoadministracyjnego, do całkowitego zanegowania istoty zaskarżonego aktu, niwecząc tym samym sens dalszej kontroli sądowej legalności spornego postanowienia. W konsekwencji, zdaniem Sądu, uznać należy, że właśnie ów brak możliwości wstrzymania zaskarżonego postanowienia, jako aktu, którego charakter i istota nie dają możliwości zastosowania ochrony tymczasowej w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a., stanowiło zasadniczą podstawę do wydania przez Sąd niniejszego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 61 § 3 i § 5 p.p.s.a, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia.