II SA/Wa 976/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant specjalista Joanna Głowala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę

Rozkazem personalnym Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Obrony Narodowej (dalej: "Dyrektor Departamentu [...]", "organ pierwszej instancji") z [...] listopada 2021 r. nr [...] ppor. A. Z. (dalej: "skarżący", "żołnierz") został zwolniony z zawodowej służby wojskowej i przeniesiony do rezerwy wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. W ww. rozstrzygnięciu podano, że zwolnienie z zawodowej służby wojskowej nastąpi z dniem 31 grudnia 2021 r., a jako podstawę prawną wskazano art. 111 pkt 6, art. 115 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 536 ze zm.; dalej: "s.w.ż.z."), a także § 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 maja 2014 r. w sprawie zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 670 ze zm.; dalej: "rozporządzenie z 12 maja 2014 r."). W uzasadnieniu rozkazu personalnego Dyrektor Departamentu [...] wyjaśnił, że w związku z ogólną oceną niedostateczną, jaką skarżący otrzymał w ostatniej opinii służbowej, Dowódca 2. Pułku Saperów w [...] wystąpił z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. W przedmiotowym wniosku Dowódca [...]. Pułku Saperów w [...] zaznaczył, iż opinia służbowa została odczytana skarżącemu 24 września 2021 r. podczas rozmowy telefonicznej przez ppłk. T. L. w obecności kpt. L. W.. Natomiast 28 września 2021 r., za pośrednictwem krajowego operatora pocztowego - Poczty Polskiej, nadano przesyłkę zawierającą kopię opinii służbowej, przy czym po dwukrotnym awizowaniu nie została ona przez żołnierza podjęta. Pismem z 10 stycznia 2022 r. skarżący (reprezentowany przez pełnomocnika – P. K.) wniósł odwołanie od ww. rozkazu personalnego, zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie: 1. norm prawa materialnego, tj. przepisu art. 111 pkt 6 w związku z art. 26 s.w.ż.z., polegające na błędnym uznaniu, że skarżący otrzymał ocenę niedostateczną z opiniowania służbowego za 2021 r., co miało istotny wpływ na wynik zaskarżonego rozstrzygnięcia; 2. norm prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), polegające na braku precyzyjnego wskazania, która opinia służbowa, wystawiona żołnierzowi, legła u podstaw wydania zaskarżonego rozkazu; 3. norm prawa procesowego, tj. art. 6, art. 7 w związku z art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na wydaniu rozkazu personalnego z pominięciem obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, w tym przede wszystkim ustalenia, czy skarżącemu została wystawiona ocenia niedostateczna z opiniowania służbowego za 2021 r.; 4. norm prawa procesowego, tj. art. 10 § 1 k.p.a., polegające na zaniechaniu przez organ obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło skarżącemu wykazanie, że nie doręczono mu opinii służbowej za 2021 r., co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy; 5. zasad procedury, tj. art. 73 § 1 k.p.a., polegające na niedoręczeniu skarżącemu kopii opinii służbowej za 2021 r., pomimo prawidłowo złożonego w tym zakresie wniosku, co uniemożliwiło stronie postępowania odniesienie się do zgromadzonego w toku postępowania materiału. W świetle ww. zarzutów, żołnierz domagał się uchylenia rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] i przekazania mu sprawy do ponownego rozpoznania bądź uwzględnienia odwołania przez organ pierwszej instancji i uchylenia rozstrzygnięcia w trybie art. 132 § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Obrony Narodowej (dalej: "Minister", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją nr [...], wydaną [...] marca 2022 r. na podstawie art. 127 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 268a k.p.a. w związku z pkt 2 ppkt 3 upoważnienia Ministra z 19 maja 2021 r. nr 57/MON, uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej ustalenia daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia do rezerwy z dniem 31 grudnia 2021 r. oraz określił nową datę zwolnienia i przeniesienia do rezerwy z dniem 30 kwietnia 2022 r. (pkt 1), a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny (pkt 2). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ drugiej instancji stwierdził, że Dyrektor Departamentu [...] prawidłowo przeanalizował sytuację skarżącego, przeprowadzając postępowanie administracyjne zgodnie z kanonami przewidzianymi w k.p.a., co oznacza, iż realizując obowiązki określone w przepisach, podjął wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a przede wszystkim zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiał dowodowy w sprawie. Uzasadnienie faktyczne rozkazu personalnego zawiera wskazanie faktów, które organ pierwszej instancji uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Organ odwoławczy podkreślił, że opinia służbowa nie jest decyzją w rozumieniu przepisów k.p.a., a w procesie opiniowania nie znajdują zastosowania przepisy procedury administracyjnej. Tryb opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych został szczegółowo uregulowany w art. 26 s.w.ż.z. oraz w rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 26 maja 2014 r. w sprawie opiniowania służbowego żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2014 r., poz. 764 ze zm.; dalej "rozporządzenie z 26 maja 2014 r."). Dlatego w przypadku wniesienia ewentualnej skargi, zasady proceduralne postępowania przed sądami administracyjnymi uniemożliwiają przeprowadzenie dowodów w zakresie rzetelności opinii czy stosunków personalnych pomiędzy skarżącym a jego przełożonym. Wydawanie okresowych opinii służbowych należy do sfery podległości służbowej między przełożonym i podwładnymi, a więc do spraw, o których mowa w art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zatem sąd administracyjny nie jest uprawniony do badania treści, zasadności czy słuszności opinii służbowych. Są one wydawane w odrębnym i niezależnym postępowaniu odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów wojskowych. Natomiast można podnieść naruszenie procedury opiniowania wyłącznie w takim zakresie, w jakim to uchybienie proceduralne mogłoby mieć istotny wpływ na decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ drugiej instancji wskazał, że opinia służbowa została skarżącemu skutecznie doręczona, bowiem – z uwagi na jej niedoręczenie w sposób przewidziany w § 9 ust. 2 rozporządzenia z 26 maja 2014 r. - została mu ona przesłana za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na adres zamieszkania. Skorzystanie z tego trybu było uzasadnione, ponieważ wyczerpano inne możliwości zapoznania skarżącego z treścią opinii. Niepodjęcie w terminie dwukrotnie awizowanej przesyłki uznaje się za prawidłowe doręczenie; w przeciwnym razie nie byłoby możliwości skutecznego doręczenia żołnierzowi przesyłki w sytuacji uchylania się przez niego od jej odbioru. To z kolei prowadziłoby do obstrukcji działań kadrowych. Zdaniem Ministra, przy wydaniu zaskarżonego rozkazu personalnego nie uchybiono postulatowi działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, dlatego decyzja organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem Dyrektora Departamentu [...]. Organ drugiej instancji zaakcentował, iż terminowe wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji organu pierwszej instancji, stąd potrzeba dokonania zmiany daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniesienia go do rezerwy w taki sposób, aby nowa data przypadała po doręczeniu mu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi żołnierza (reprezentowanego przez adwokata A. P.) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanego nią w mocy rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...] oraz zasądzenie od organu odwoławczego na jego rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 8 § 1 w związku z art. 10 § 1 i art. 73 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu zaskarżonej decyzji z pominięciem obowiązku umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań w formie przesłania kopii dokumentów przed wydaniem decyzji, co było przedmiotem ustaleń pomiędzy przedstawicielem organu i skarżącym, a których to ustaleń organ nie dotrzymał; 2. art. 7 i art. 80 k.p.a. polegające na nienależytym wyjaśnieniu sprawy w części dotyczącej ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego oraz dokonaniu dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że skarżącemu została wysłana kopia opinii służbowej za 2021 r., podczas gdy należycie przeprowadzona przez organ procedura oraz ocena materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, iż opinia służbowa za 2021 r. została wysłana skarżącemu na nieprawidłowy adres; 3. art. 6 k.p.a. w związku z art. 26 s.w.ż.z. oraz § 9 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z 26 maja 2014 r. polegające na ustaleniu, że opinię służbową doręczono skarżącemu na zasadzie doręczenia zastępczego, podczas gdy żaden z przepisów powołanych powyżej aktów prawnych takiej formy doręczenia nie przewiduje; 4. art. 115 ust. 4 w związku z art. 115 ust. 1 w zbiegu z art. 114 ust. 4 pkt 2 oraz w związku z art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. polegające na dokonaniu zmiany przez organ drugiej instancji daty zwolnienia skarżącego z zawodowej służby wojskowej, podczas gdy zwolnienie żołnierza ze służby następuje w dacie przewidzianej w art. 115 ust. 4 s.w.ż.z., tj. w terminie określonym decyzją Dyrektora Departamentu [...] jako organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął poszczególne jej zarzuty. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 26 sierpnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził, że jego mocodawca 24 września 2021 r. został poinformowany o wydaniu opinii służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymany nią w mocy rozkaz personalny odpowiadają prawu. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć organów wojskowych obu instancji jest art. 111 pkt 6 s.w.ż.z., zgodnie z którym żołnierza zawodowego zwalnia się z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej. Zawarte w ww. przepisie sformułowanie "żołnierza zwalnia się ze służby" przesądza o zobowiązaniu organu do wydania decyzji o zwolnieniu żołnierza w przypadku wypełnienia hipotezy normy w niej zawartej, a zatem otrzymania przez żołnierza zawodowego niedostatecznej oceny ogólnej w opinii służbowej. Przepis art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. nie pozostawia organowi możliwości wyboru rozstrzygnięcia; z jego treści jednoznacznie wynika, że otrzymanie przez żołnierza niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej stanowi obligatoryjną podstawę zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Innymi słowy, organ wojskowy jest związany wydaną opinią; wydanie rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby nie jest pozostawione jego uznaniu tak jak w przypadku otrzymania dostatecznej ogólnej oceny. Tak więc decyzja o zwolnieniu ze służby żołnierza negatywnie ocenionego w opinii służbowej ma charakter związany (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 20 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2732/12 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczegółowe warunki i tryb zwalniania żołnierzy zawodowych z zawodowej służby wojskowej określa rozporządzenie z 12 maja 2014 r. W myśl § 6 tego aktu, w przypadku otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej dowódca jednostki wojskowej występuje niezwłocznie do organu zwalniającego, za pośrednictwem organu właściwego do wyznaczania na stanowisko służbowe, z wnioskiem o zwolnienie żołnierza z zawodowej służby wojskowej. Do wniosku dołącza się ostateczną lub zweryfikowaną opinię służbową. Należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że organ orzekający o zwolnieniu żołnierza zawodowego ze służby nie jest uprawniony do weryfikacji ostatecznej opinii służbowej pod kątem zasadności oceny w niej sformułowanej. Kompetencje organu ograniczone są do ustalenia, czy opinia służbowa spełnia przewidziane prawem wymogi formalne, czy została wydana przez właściwy organ oraz czy podlega wykonaniu. W niniejszej sprawie organy ustaliły, że 24 września 2021 r. sporządzono opinię służbową skarżącego za 2021 r., w której otrzymał on ocenę niedostateczną. Również prawidłowo organy stwierdziły, iż opinia ta jest ostateczna, bowiem żołnierz nie skorzystał z przysługującego mu prawa do wniesienia odwołania. Nie budzi także wątpliwości kwestia prawidłowości zapoznania skarżącego z przedmiotową opinią. Zgodnie z § 9 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia z 26 maja 2014 r., przełożony zapoznaje żołnierza z opinią służbową podczas rozmowy oraz doręcza za pokwitowaniem potwierdzoną kopię opinii służbowej żołnierza. W myśl § 9 ust. 4 rozporządzenia z 26 maja 2014 r., w przypadku braku możliwości: 1) zapoznania opiniowanego żołnierza z opinią służbową w sposób określony w ust. 2, przełożony zapoznaje żołnierza z tą opinią w inny sposób, po czym potwierdza to stosowną notatką służbową; 2) doręczenia opiniowanemu żołnierzowi opinii służbowej w sposób określony w ust. 2, opinię tę przesyła się mu za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na jego adres zamieszkania. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że przedmiotowa opinia została przedstawiona skarżącemu 24 września 2021 r. o godz. 7:53 przez ppłk T. L. podczas rozmowy telefonicznej, przeprowadzonej w obecności kpt L. W., wraz z informacją o prawie do wniesienia odwołania, na potwierdzenie czego umieszczono odpowiednią adnotację na arkuszu opinii oraz sporządzono notatkę służbową (vide karty nr 55–56verte akt osobowych skarżącego). Fakt poinformowania żołnierza o opinii w ww. dacie potwierdził na rozprawie przed tut. Sądem jego pełnomocnik. Następnie opinia ta została wysłana do żołnierza w dniu 28 września 2021 r. za pośrednictwem operatora pocztowego, świadczącego usługi na podstawie ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2022 r., poz. 896) na taki adres, który figurował w ewidencji wojskowej jako adres do korespondencji (vide karty nr 1, nr 37 i nr 40-40verte akt administracyjnych sprawy). Przesyłka, prawidłowo dwukrotnie awizowana (4 i 12 października 2021 r.), nie została podjęta w terminie, wobec czego została uznana za doręczoną. Zdaniem Sądu, organy wojskowe obu instancji prawidłowo zastosowały art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. Przepisy prawa nie przewidują możliwości badania przez organ zwalniający z zawodowej służby wojskowej treści opinii czy zawartej w niej oceny. Postępowanie dowodowe w sprawie zwolnienia ze służby na podstawie art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. sprowadza się w istocie do wyjaśnienia istnienia lub nieistnienia wskazanej przesłanki obligatoryjnego zwolnienia (vide wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2365/15). Prawa osób opiniowanych podlegają ochronie wyłącznie przez ustalony w pragmatykach służbowych tryb odwołania się od treści wydanej opinii do właściwych przełożonych wyższego stopnia bądź przez wynikające z przepisów prawa karnego i cywilnego gwarancje ochrony ich dóbr osobistych. Ocena zawarta w opinii służbowej nie podlega również weryfikacji sądowej. Sąd administracyjny nie jest władny samodzielnie oceniać sposobu wykonywania przez żołnierza obowiązków służbowych. Kompetencje tego sądu nie obejmują też badania zasadności ocen podjętych w postępowaniu opiniodawczym. Prawo opiniowania i oceniania żołnierzy jest atrybutem właściwego przełożonego i mieści się w sferze podległości służbowej. Ten zakres władzy służbowej pozostaje poza kontrolą sądową (vide art. 5 pkt 2 p.p.s.a. i art. 8 ust. 1 s.w.ż.z.). Sąd administracyjny ustala jedynie, czy zachodzi przesłanka zwolnienia oraz czy decyzja została podjęta przez właściwy organ i we właściwym trybie. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości otrzymanie przez skarżącego negatywnej oceny w opinii służbowej, co implikowało zastosowanie wobec niego trybu zwolnienia z art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 80 k.p.a., polegającego na nienależytym wyjaśnieniu sprawy w części dotyczącej ustalenia miejsca zamieszkania skarżącego oraz dokonania dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez ustalenie, że skarżącemu została wysłana kopia opinii służbowej za 2021 r., podczas gdy należycie przeprowadzona przez organ procedura oraz ocena materiału dowodowego winna prowadzić do ustalenia, iż opinia służbowa za 2021 r. została skarżącemu wysłana pod nieprawidłowy adres, tut. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że obowiązkiem żołnierza jest bieżąca aktualizacja danych zawartych w ewidencji wojskowej. Z dołączonego do akt niniejszej sprawy wydruku z elektronicznej ewidencji wojskowej wynika, iż adres korespondencyjny wskazany przez skarżącego jest zgodny z adresem, na który Dowódca [...]. Pułku Saperów w [...] przesłał mu opinię służbową. To na skarżącym ciążył obowiązek zadbania o to, aby organ wojskowy dysponował jego aktualnym adresem do korespondencji. Również pozostałe zarzuty skargi są chybione. Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów procesowych w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie zgromadziły materiał dowodowy wystarczający do wydania rozkazu personalnego / decyzji, poczyniły właściwe ustalenia faktyczne, a następnie dokonały prawidłowej subsumpcji, stosując art. 111 pkt 6 s.w.ż.z. i wszechstronnie motywując podjęte rozstrzygnięcia. Pełnomocnikowi żołnierza umożliwiono zapoznanie z aktami sprawy w siedzibie organu, pouczając, że w przypadku woli realizacji powyższego uprawnienia, z aktami sprawy można się zapoznać w terminie 5 dni, licząc od daty doręczenia pisma, zaś po stwierdzeniu upływu powyższego terminu zostanie podjęte rozstrzygnięcie w sprawie. Pełnomocnik skarżącego nie skorzystał z tej możliwości. Tut. Sąd podziela także stanowisko Ministra w zakresie zarzutu dokonania zmiany daty zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. Wniesienie przez skarżącego odwołania wstrzymało wykonanie rozkazu personalnego Dyrektora Departamentu [...], dlatego należało dokonać zmiany daty zwolnienia żołnierza z zawodowej służby wojskowej wskutek otrzymania niedostatecznej ogólnej oceny w opinii służbowej i przeniesienia go do rezerwy, tak aby nowa data przypadała po doręczeniu skarżącemu ostatecznej decyzji w tym przedmiocie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.