II SA/Wa 860/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zwrotu kosztów dojazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z [...] kwietnia 2016 r.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w zw. z art. 97 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.) w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641), po rozpatrzeniu odwołania R.B., utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości [...] za luty 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] jednoznacznie wskazuje Placówkę Straży Granicznej kat. II w [...] jako miejsce pełnienia służby R.B. Drogowe Przejście Graniczne w [...] jest częścią PSG w [...] i nie stanowi innego miejsca pełnienia służby niż to, które wskazuje powyższy rozkaz. Polecenie wykonywania czynności służbowych przez określony czas w innej miejscowości niż miejscowość wskazana jako miejsce pełnienia służby, ale w obrębie właściwości terytorialnej jednostki, jest uprawnieniem przełożonego funkcjonariusza, mającym na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednostki. Nie powinno przy tym być utożsamiane ze zmianą miejsca pełnienia służby. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Definicję legalną "miejscowości pobliskiej" zawiera art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość drogą publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. W ocenie Komendanta Głównego Straży Granicznej biorąc pod uwagę charakter służby funkcjonariusz może być wyznaczony do jej pełnienia w zasięgu terytorialnej właściwości Placówki Straży Granicznej w [...], co oznacza, że wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] nie powoduje powstania po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. Dodatkowo wskazał, że Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości [...] za luty 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1295/16 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, bowiem została podpisana przez osobę nieposiadającą umocowania do jej wydania z mocy prawa, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R.B. wniósł o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił: • błędne ustalenie stanu faktycznego, poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że jego miejscem pełnienia służby jest miejscowość określona rozkazem personalnym, w sytuacji gdy faktycznym miejscem jej pełnienia jest Przejście Graniczne w [...] - zgodnie z poleceniem wydanym przez Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] (pismo z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]) i planem służby, • naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby funkcjonariuszom Straży Granicznej, poprzez odmowę przyznania mu zwrotu kosztów dojazdu. Skarżący wskazał, że wniosek o zwrot kosztów dojazdu jest następstwem polecenia Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., które nakazuje stawianie się bezpośrednio do służby w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] od dnia [...] grudnia 2015 r. w terminie nieokreślonym. Powyższe polecenie przełożonego całkowicie zmieniło dotychczasową sytuację, gdyż do tej pory funkcjonariusze pełniący służbę w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] rozpoczynali ją w Placówce Straży Granicznej w [...] i byli dowożeni samochodem służbowym do miejscowości [...]. Zaznaczył, że przez poprzednie lata nie było podobnych poleceń, czy rozkazów. W związku z tym obecnie, aby dojechać z miejsca zamieszkania ([...]) do miejsca pełnienia służby (Drogowe Przejście Graniczne w [...]) jest zmuszony dojeżdżać własnym środkiem transportu. W jego ocenie zaskarżona decyzja jest krzywdząca, bowiem realizując zadania służbowe ponosi koszty dojazdu, które nie są mu zwracane, a on nie ma wpływu na miejscowość, w której będzie pełnił służbę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, bowiem nastąpiło naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., obliguje Sąd do uchylenia decyzji stwierdzonym naruszeniem prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w sprawie odmowy R.B. przyznania zwrotu kosztów dojazdu z miejscowości [...] do miejscowości [...] za luty 2016 r. Odmawiając przyznania powyższego świadczenia organy argumentowały, że skoro funkcjonariusz Straży Granicznej pełni służbę na obszarze wyznaczonym właściwością i terytorialnym zasięgiem działania placówki, to przyjąć należy, iż miejscem pełnienia służby skarżącego jest jednostka wskazana w rozkazie personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], tj. Placówka Straży Granicznej kat. II w [...]. Natomiast polecenie wykonywania czynności służbowych w innej miejscowości, ale w obrębie właściwości terytorialnej jednostki, jest uprawnieniem przełożonego funkcjonariusza, mającym na celu zapewnienie sprawnego funkcjonowania jednostki Straży Granicznej. Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1643 ze zm.), funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby w wysokości ceny biletów za przejazd koleją lub autobusami. Na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 97 ust. 3 powołanej ustawy, wydane zostało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby (Dz. U. z 2005 r. Nr 197, poz. 1641). Stosownie do treści § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia funkcjonariuszowi, który zajmuje lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, przysługuje zwrot kosztów dojazdu do miejscowości pełnienia służby we wskazanej wysokości. Z kolei definicję legalną "miejscowości pobliskiej" określa przepis art. 92 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym miejscowością pobliską jest miejscowość, od której granic administracyjnych najkrótsza odległość droga publiczną do granic administracyjnych miejscowości pełnienia służby nie przekracza 30 km. Podkreślić należy, że zarówno przepisy ustawy o Straży Granicznej oraz powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 1005 r. nie definiują pojęcia "miejsca pełnienia służby". W rozpoznawanej sprawie istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, gdzie faktycznie funkcjonariusz pełni służbę, czy jest to Placówka Straży Granicznej kat. II w [...], czy też Drogowe Przejście Graniczne w [...]. Poza sporem pozostaje okoliczność, że R.B. zamieszkuje w [...] przy ul. [...]. Rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] skarżący został zwolniony z zajmowanego stanowiska [...] Placówki Straży Granicznej kat. II w [...] i z dniem [...] września 2013 r. mianowany na stanowisko [...] Placówki Straży Granicznej kat. II w [...]. Ponadto w aktach sprawy znajduje się polecenie służbowe Komendanta Placówki Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., z którego jednoznacznie wynika, że od dnia [...] grudnia 2015 r. (dzienna zmiana) rozpoczęcie zmianowego systemu pełnienia służby dla kadry kontrolerskiej I i II linii, kierownika zmiany, odbywa się bezpośrednio w Drogowym Przejściu Granicznym w [...]. W skardze R.B. wskazał, że powyższe polecenie przełożonego zmieniło dotychczasową sytuację, gdyż do tej pory funkcjonariusze pełniący służbę w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] rozpoczynali ją w Placówce Straży Granicznej w [...] i byli dowożeni samochodem służbowym do miejscowości [...]. Zaznaczył, że przez poprzednie lata nie było tego rodzaju poleceń, czy rozkazów. W związku z tym obecnie, aby dojechać z miejsca zamieszkania ([...]) do miejsca pełnienia służby (Drogowe Przejście Graniczne w [...]) jest zmuszony dojeżdżać własnym środkiem transportu. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że w ocenie Sądu organy administracji publicznej obu instancji niezasadnie przyjęły, powołując się na rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], iż miejscem pełnienia służby R.B. jest [...]. Ww. rozkaz personalny nie rozstrzyga przecież o miejscu pełnienia służby, a jedynie o stanowisku, na jakie zostaje mianowany funkcjonariusz, w określonej jednostce organizacyjnej Służby Granicznej. Błędne jest zatem uznanie, że funkcjonariusz mógł być wyznaczony do pełnienia służby na obszarze terytorialnej właściwości Placówki Straży Granicznej w [...] i nie miało to wpływu na zmianę miejsca pełnienia służby, a w konsekwencji wykonywanie obowiązków służbowych w Drogowym Przejściu Granicznym w [...] nie powoduje powstania po jego stronie uprawnienia do otrzymania zwrotu kosztów dojazdu. W ocenie Sądu mając na względzie przedmiotowe polecenie służbowe Komendanta Placówki Granicznej w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., w którym wyraźnie określono miejsce pełnienia służby – Drogowe Przejście Graniczne w [...], wyjaśnienia skarżącego, a także brak definicji "miejsca pełnienia służby" należy stwierdzić, że organy administracji publicznej obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny, co doprowadziło do nieprawidłowego zastosowania art. 97 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej w zw. z § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 września 2005 r. w sprawie warunków, trybu oraz terminów zwrotu funkcjonariuszowi Straży Granicznej kosztów dojazdu do miejsca pełnienia służby. Reasumując wskazane uchybienie powoduje, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2016 r. dotknięte są wadami uzasadniającymi ich uchylenie. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej uwzględnią zalecenia wskazane w powyższym uzasadnieniu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.