II SA/Wa 827/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę

Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych postanowieniem z [...] marca 2023 r. nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.); zwanej dalej K.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania od sporządzonej dla celów informacyjnych odpowiedzi z dnia [...] grudnia 2022 r. Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] na pismo Nr [...] oraz Nr [...] w sprawie wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w [...] stycznia 2023 r. J. W., za pośrednictwem kancelarii Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] wystąpił do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z odwołaniem od odpowiedzi z [...] grudnia 2022 r. Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] na pismo nr [...] z [...] grudnia 2022 r. oraz pismo nr [...] z [...] grudnia 2022 r. w sprawie wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Dowódca podkreślił, że przepis z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2022 r. poz. 2305, z późn. zm.); zwanej dalej ustawą o obronie Ojczyzny stwarza żołnierzom zawodowym możliwość wniesienia środka zaskarżenia w postaci odwołania na zasadach określonych w K.p.a. Możliwe jest to jednak wyłącznie w odniesieniu do decyzji organów administracji, bowiem dopiero wówczas w rozumieniu K.p.a. istnieje przedmiot odwołania. Tymczasem zaskarżona odpowiedź Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] została sporządzona wyłącznie do celów informacyjnych mając za zadanie wskazanie powodów niezaliczenia okresów pracy J. W. w gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od którego uzależnione jest nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, a także wyjaśnienie ww. żołnierzowi w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie spraw w powyższym zakresie. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, odpowiedź sporządzona przez Dowódcę [...] Bazy Lotnictwa [...] wydana dla celów informacyjnych nie może być przedmiotem odwołania do organu drugiej instancji, czy też skargi do sądu administracyjnego, z tego względu, że jedynie stwierdza istnienie określonej sytuacji prawnej, ale jej nie tworzy ani nie kształtuje. Taka odpowiedź ma charakter wyłącznie deklaratoryjny i jest wydana w celu usunięcia niepewności prawnej na użytek wewnętrzny, do celów porządkowych oraz informacyjnych w związku z czym nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów K.p.a., a wyłącznie działaniem materialno - technicznym uprawnionego organu. W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że odwołanie nie jest dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Z kolei niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych. W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornie mamy do czynienia z przyczyną przedmiotową, bowiem w świetle treści zaskarżonej odpowiedzi Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...], brak jest przedmiotu zaskarżenia, jakim byłaby decyzja administracyjna, a jak już ustalono, powyższa odpowiedź została wydana dla celów informacyjnych. Tym samym J. W. nie przysługuje środek odwoławczy. Skorzystanie bowiem ze środka odwoławczego może nastąpić tylko wówczas, gdy spełnione są następujące warunki: środek odwoławczy musi być dopuszczalny z ustawy, musi być wniesiony w przepisanej formie, musi być wniesiony w przepisanym czasie i musi być wniesiony przez legitymowaną do tego osobę. Analiza treści zaskarżonej odpowiedzi Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...], jak i występujących w sprawie okoliczności wykazała, że J. W. nie mógł skorzystać ze środka odwoławczego, bowiem żaden przepis prawa nie dopuszcza możliwości wniesienia odwołania od odpowiedzi na pismo wydanej dla celów informacyjnych. W związku z powyższym Dowódca Generalny Rodzajów Sił Zbrojnych uznał, że odpowiedź z [...] grudnia 2022 r. Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] na pismo nr [...] z [...] grudnia 2022 r. oraz pismo nr [...] z [...] grudnia 2022 r. w sprawie wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej, nie może być przedmiotem odwołania do organu drugiej instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. W. wniósł o uchylenie postanowienia Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych z [...] marca 2023 r. nr [...], ewentualnie o rozważanie zastosowania art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a. i zobowiązanie organu pierwszej instancji do wydania postanowienia zaliczającego jego pracę w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od którego zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 122 ustawy o obronie Ojczyzny, art. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 199 r. Nr 54, poz. 310) oraz nieuwzględnienie w szczególności § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2004 r. poz. 1325), który stanowi, że wliczenie okresów, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2-4, do okresu czynnej służby wojskowej uprawniającego do nagrody jubileuszowej oraz ustalenie prawa do nagrody jubileuszowej następuje na podstawie decyzji organu. 2. przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 104, art. 107 K.p.a. Skarżący zaznaczył, że powoływanie się przez organ pierwszej w zaskarżonym postanowieniu - na regulacje prawne, o których mowa w art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 – Kodeks Pracy i na ustawę z dnia 20 lipca 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku nie mają prawnego i logicznego zastosowania w tej sprawie, gdyż nie wnoszą żadnej normy prawnej oraz nie odnoszą się do wniosku. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że kluczowym elementem decydującym o charakterze pisma jest jego treść, a nie nazwa pisma, dokumentu, a o tym jaki środek zaskarżenia jest odpowiedni w danej sprawie decyduje ustawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 134 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania ma charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy. Tym samym zakres kontroli sądowej mającej za przedmiot takie postanowienie ogranicza się do analizy prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy art. 134 K.p.a. Zagadnienie dopuszczalności odwołania należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych odwołaniu przez przepisy K.p.a. lub przepisy szczególne. Jak stanowi art. 127 § 1 K.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 1 i 2 K.p.a.). Przepisy ustawy o obronie Ojczyzny nie zawierają w tym względzie żadnych modyfikacji. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych (por. m.in. wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). W pierwszej grupie wymienić można brak przedmiotu zaskarżenia, wyłączenie możliwości wniesienia środka odwoławczego lub wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych. Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się wniesienie środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji, bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych (por. m.in. wyrok NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1661/06). W analizowanym przypadku w sprawie zaistniała przyczyna niedopuszczalności odwołania w postaci braku przedmiotu zaskarżenia. Odwołanie nie zostało bowiem wniesione od decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącej sprawę w danej instancji. Aby można było akt organu administracji publicznej zakwalifikować jako decyzję administracyjną, powinien zawierać elementy wymienione w art. 107 K.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie z podaniem podstawy prawnej i uzasadnienie. Tymczasem skarżący w piśmie z [...] stycznia 2023 r. złożył, za pośrednictwem kancelarii Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] do Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych odwołanie od odpowiedzi z [...] grudnia 2022 r. Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] na pismo z [...] grudnia 2022 r. nr [...] oraz pismo z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie wliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej. Pismo to zostało skierowane do J. W. celem wyjaśnienia, że w przepisach ustawy o obronie Ojczyzny oraz rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 11 maja 2004 r. w sprawie nagród jubileuszowych żołnierzy zawodowych nie ma normy, która pozwoliłaby na wniosek, że o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu czynnej służby wojskowej, od której zależy nabycie prawa do nagrody jubileuszowej rozstrzyga się decyzją administracyjną. Pismo to w swej treści nie zawiera rozstrzygnięcia. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. Brak rozstrzygnięcia nie zezwala na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. W związku z powyższym należy uznać, że pismo Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] z [...] grudnia 2022 r. zostało wydane wyłącznie do celów informacyjnych mając za zadanie wyjaśnienie obowiązujących przepisów w kwestii nabycia prawa do nagrody jubileuszowej, w tym w jakiej formie następuje rozstrzygnięcie spraw w powyższym zakresie. Pismo to nie ma charakteru indywidulanego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy w oparciu o przepisy prawa materialnego. Odwołanie zaś nie jest dopuszczalne, gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że "odwołanie" z [...] stycznia 2023 r., wniesione przez skarżącego od wyżej wskazanego pisma informacyjnego (odpowiedzi) Dowódcy [...] Bazy Lotnictwa [...] z [...] grudnia 2022 r., jest niedopuszczalne. Nie dotyczy ono decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę co do istoty. Na marginesie należy dodać, że w razie kwestionowania przez stronę sposobu załatwienia przez organ sprawy z wniosku w formie "bezdecyzyjnej" w sytuacji, gdy decyzja administracyjna winna być wydana, strona nie pozostaje bez ochrony prawnej, bowiem służy jej skarga na bezczynność organu. Reasumując, rozstrzygnięcie Dowódcy Generalnego Rodzajów Sił Zbrojnych, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., jest prawidłowe. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., bowiem przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie