II SA/Wa 824/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, , Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Fidor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów i Gospodarki na rzecz skarżącej K. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. K. S. (zwana dalej "Skarżącą") złożyła do Ministerstwa Rozwoju i Technologii (zwane dalej "Ministerstwem") [...] marca 2025r. (za pośrednictwem poczty elektronicznej), a [...] marca 2025r. (za pośrednictwem Poczty Polskiej) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci: - umowy zawartej [...] kwietnia 2020r. przez Skarb Państwa - Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] S.A. (zwany dalej "PFR") o warunkach i trybie przekazania środków na realizację programów rządowych (zwana dalej "Umową"); - umowy z [...] sierpnia 2020r. zmieniającej i ujednolicającą Umowę; - umowy nr [...] z [...] grudnia 2020r zmieniającej i ujednolicającą Umowę, - umowy nr [...] z [...] stycznia 2021r. zmieniającej i ujednolicającą Umowę, - umowy nr [...] z [...] marca 2021r. zmieniającej i ujednolicającą Umowę, - umowy zawartej przez Ministra z PFR o zasadach współpracy. 2. Minister Rozwoju i Technologii (zwany dalej "Ministrem") decyzją z [...] kwietnia 2025r. znak: [...]odmówił Skarżącej udostępnienia informacji publicznej, ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W podstawie prawnej wskazał m.in. art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r., poz. 902, zwana dalej "u.d.i.p."), art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r., poz. 572, zwana dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu wyjaśnił, że Umowę z [...] kwietnia 2020r. zawarł Skarb Państwa - Minister Rozwoju z PFR, a nie Minister Rozwoju, Pracy i Technologii. Tożsama uwaga odnosi się też do umowy o Zasadach Współpracy przy Realizacji Programów Rządowych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w u.d.i.p. Ustawodawca wprowadził jednak pewne ograniczenia i w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Analizując zagadnienie tajemnicy przedsiębiorcy należy zwrócić uwagę na przytoczone pojęcie, które wywodzi się z "tajemnicy przedsiębiorstwa" definiowanego w art. 11 ust. 2 ustawy z 16 kwietnia 1993r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2022r., poz. 1233, zwana dalej "u.n.k."), zgodnie z którym tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Oznacza to, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie tego przepisu i stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: braku ujawnienia, posiadania wartości gospodarczej, podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania jej poufności. Na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonywania usługi, jej koszt) oraz formalny (wola utajnienia danych informacji). Pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2003r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.), a pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej (por. m.in. wyrok NSA z 19 maja 2017r. sygn. akt I OSK 2932/16). Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji, jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 października 2015r. sygn. akt II SA/Kr 1095/15). Minister podniósł, że PFR traktuje ww. umowy jako tajemnica przedsiębiorstwa i stanowią one dla PFR istotną wartość gospodarczą, której ujawnienie może działać na niekorzyść Spółki. Zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że spełnione zostały obie przesłanki warunkujące uznanie danej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa. PFR wykazał się należytą starannością w podejmowanych działaniach, mających na celu zachowanie w poufności informacji znajdujących się w ich treści oraz podjął obiektywnie rozsądne i właściwe czynności faktyczne, które były niezbędne dla zabezpieczenia żądanych dokumentów przed ich nieuprawnionym udostępnieniem osobom trzecim, tym samym wypełniając przesłankę formalną. W ocenie Ministra w szczególności zasoby sieciowe, na których znajdują się umowy są ściśle strzeżone - dostęp do nich posiada ograniczony krąg pracowników PFR. Ww. zasoby zostały zabezpieczone oraz pozostają pod stałym nadzorem ABW. Minister podniósł też, że żądana informacja posiada dla PFR wartość gospodarczą, a jej ujawnienie może negatywnie wpłynąć na sytuację finansową PFR, więc spełniono przesłankę materialną. Zdaniem Ministra żądanie przez Skarżącą udzielenia informacji stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, gdyż obecnie wykonuje Ona zawód adwokata w kancelarii. Wnioskować zatem należy, że celem uzyskania ww. informacji nie jest interes publiczny, lecz interes prywatny, Skarżącej związany ze świadczeniem pomocy prawnej na rzecz klientów swojej kancelarii. Minister na tej podstawie przyjął, że spełniono wszystkie przesłanki uznania żądanych umów za dokumenty zawierające informacje, które objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa - informacje te są poufne (dostępne tylko dla określonego grona podmiotów), posiadają wartość gospodarczą dla PFR i beneficjentów Programów, a także poddane zostały odpowiednim działaniom, w celu zachowania stanu poufności. Z tych względów udostępnienie ww. umów wydaje się niedopuszczalne. 3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] kwietnia 2025r. Skarżąca wniosła o uchylenie ww. decyzji i zasądzenie od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych, ze względu na naruszenie: 1) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - przez jego wadliwe zastosowanie, gdyż PFR zawarł z Ministrem umowy objęte ww. wnioskiem, jako instytucja rozwoju, a nie jako przedsiębiorca, mając na celu łagodzenie skutków COVID-19 w gospodarce; PFR działał w ramach działalności misyjnej - wykonywanej na podstawie ustawy z 4 lipca 2019r. o systemie instytucji rozwoju (Dz.U. z 2024r., poz. 923 ze zm., zwana dalej "u.s.i.r."), a nie w ramach działalności gospodarczej. Wobec żądanych umów nie może być mowy o tajemnicy przedsiębiorstwa, której ochrona uzasadniałaby odmowę udzielenia Skarżącej informacji publicznej. Działalność PFR w ramach Tarcz 1.0 i 2.0 nie była działalnością gospodarczą, tylko działalnością powierzoną przez Ministra w związku ze skutkami COVID-19, w ramach realizacji rządowego programu udzielania przedsiębiorcom wsparcia finansowego. W rezultacie ujawnieniu ww. umów nie może sprzeciwiać się tajemnica przedsiębiorstwa PFR. Istotne postanowienia ww. umów ujawniła NIK w informacji pn. "Efekty Wybranych Działań Państwa Podejmowanych w Celu Łagodzenia Skutków Epidemii w Gospodarce" z [...] września 2023r.; 2) art. 2 u.d.i.p. - przez odmówienie Skarżącej prawa do informacji publicznej i błędne przyjęcie, że Skarżąca, jako czynnie wykonująca zawód adwokata, nie ma prawa do wystąpienia o udostępnienie ww. umów, gdyż zapewne zamierza informacje te wykorzystać w celach zawodowych. U.d.i.p. nie zawiera ograniczeń co do podmiotu występującego, posługując się pojęciem "każdy". Skarżąca może zatem wystąpić z wnioskiem jako konsument i jako adwokat, a poza tym w świetle ust 2 art. 2 u.d.i.p. interes Skarżącej w uzyskaniu objętych wnioskiem informacji jest dla oceny zasadności wniosku irrelewantny. Skarżąca w uzasadnieniu skargi podniosła, że PFR jest spółką Skarbu Państwa utworzoną na mocy u.s.i.r., jako część tzw. systemu instytucji rozwoju (obok Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości, Banku Gospodarstwa Krajowego). Działalność PFR może polegać albo na - enumeratywnie wskazanej w art. 11 ust. 1a u.s.i.r. działalności gospodarczej (obejmowanie lub nabywanie udziałów, akcji, warrantów subskrypcyjnych obligacji, przystępowanie do spółek osobowych; udzielanie pożyczek, gwarancji i poręczeń, obejmowanie lub nabywanie jednostek uczestnictwa i certyfikatów inwestycyjnych funduszy inwestycyjnych wreszcie - prowadzenie innej działalności inwestycyjnej) albo na tzw. działalności misyjnej opisanej w art. 11 ust. 2 u.s.i.r. (realizacji zadań powierzonych przez organy administracji rządowej i inne jednostki wykonujące zadania publiczne lub jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w związku z sytuacjami kryzysowymi, w tym rozpowszechnianiem się choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-C0V2); udzielanie - poza zakresem działalności gospodarczej wymienionej w art. 11 ust. 1 u.si.r. - finansowania przedsiębiorcom na zasadach określonych w art. 12-16 u.s.i.r. oraz podejmowanie działań służących zapobieganiu lub łagodzeniu skutków sytuacji kryzysowej, w tym rozprzestrzeniania się COVID-19, w szczególności przez udzielanie wsparcia finansowego przedsiębiorcom i innym podmiotom dotkniętym tymi sytuacjami. Redakcja art. 11 u.s.i.r. dowodzi, że ustawodawca wyraźnie odgraniczył działalność gospodarczą, jaką może wykonywać PFR od działalności misyjnej tego podmiotu. Wnioskowane przez Skarżącą ww. umowy zawarto w ramach działalności misyjnej PFR, bo dotyczyły one programów pomocowych zwanych potocznie Tarczą 1.0 i Tarczą 2.0. W przypadku tych umów nie może być mowy o tajemnicy przedsiębiorstwa, gdyż PFR nie zawierał ww. umów, objętych wnioskiem, jako przedsiębiorca, tylko jako instytucja realizująca za środki publiczne (nie małe) - zadania powierzone przez Ministra, polegające na udzielenia wsparcia finansowego ze środków publicznych przedsiębiorcom poszkodowanym w związku ograniczeniami działalności wywołanymi pandemią COVID -19. Skarżąca podniosła też, że argumentacji Ministra zdaje się nie podzielać NIK, która ujawniła istotne postanowienia ww. umów objętych wnioskiem Skarżącej (w tym warunki finansowe, na jakich PFR pośredniczył w przekazywaniu przedsiębiorcom wsparcia finansowego) Informacji o wynikach kontroli opublikowanej przez Departament Gospodarki, Skarbu Państwa i Prywatyzacji pod nazwą "Efekty Wybranych Działań Państwa Podejmowanych w Celu Łagodzenia Skutków Epidemii w Gospodarce" z [...] września 2023r. 4. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w sposób znaczących poszerzając argumentację dotyczącą odmowy udzielenia żądanej przez Skarżącą informacji publicznej. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. 1. skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie tylko z powodów w niej podniesionych. 2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024r., poz. 935, zwana dalej "P.p.s.a."). 3. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów podlegała uwzględnieniu, gdyż Minister uzasadnił zaskarżoną decyzję w stopniu nazbyt ogólnikowym, a zatem niedostatecznym w rozumieniu art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w kontekście przesłanki materialnoprawnej, która zadecydowała o jej wydaniu - art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który umożliwia ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Doszło zatem do naruszenia norm prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czego nie podniesiono w skardze. Sąd jednak, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd wskazuje ponadto, że wprawdzie Minister w odpowiedzi na skargę próbował sanować proceduralne niedociągnięcia z zaskarżonej decyzji, ale należy podkreślić, że nie mogło to wywołać zamierzonych skutków. W judykaturze ugruntowany jest bowiem pogląd, że to z zaskarżonej do Sądu decyzji, a nie z odpowiedzi na skargę strona powinna czerpać wiedzę co do przedmiotu sprawy. Skoro wywody i okoliczności podniesione dopiero w odpowiedzi na skargę, nie stanowiły przedmiotu postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonego orzeczenia, nie zostały zawarte w jej uzasadnieniu, nie mogą być przedmiotem oceny Sądu (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2001r. sygn. akt V SA 3659/00, LEX nr 84485). Decyzja, orzeczenie, czy też postanowienie, kończące postępowanie, stanowią akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To orzeczenie stanowi przedmiot zaskarżenia; z nimi polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; to ono podlega ocenie i osądowi Sądu administracyjnego, jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. W tym kontekście i z tego powodu wad orzeczenia istotnych w świetle wymogów art. 107 § 3 k.p.a. nie może sanować późniejsza aktywność procesowa organu administracji - np. w formie odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie jest aktem skarżonym i rozstrzyganym w postępowaniu sądowym (por. wyrok NSA z 30 października 2000r., sygn. akt I SA/Łd 588/98, LEX nr 47097). Sąd podkreśla, że przedmiotem sporu w spawie nie było to, czy Minister jest organem właściwym do udzielenia żądanej przez Skarżącą ww. informacji, gdyż przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Sporne nie było również to, że żądane przez Skarżącą umowy stanowiły informację publiczną, gdyż mieściły się w otwartym katalogu desygnatów, przewidzianym w art. 6 u.d.i.p., a w szczególności w ust. 4 tegoż przepisu. Spór w sprawie sprowadzał się natomiast do tego, czy Skarżąca, jako adwokat mogła wystąpić z ww. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej oraz czy Minister prawidłowo w zaskarżonej decyzji odmówił Skarżącej udostępnienia informacji publicznej w postaci umów zawartych przez Ministra z PFR. Przyczyną odmowy udostępnienia ww. informacji publicznej było stwierdzenie przez Ministra, że informacja ta stanowi tajemnicę przedsiębiorcy i jako taka nie podlega udostępnieniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W myśl przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe ograniczenie koresponduje z zawartym w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczeniem prawa dostępu do informacji publicznej m.in. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych. W przypadku gdy wnioskowana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorcy podmiot, do którego złożono wniosek, jest zobowiązany do wydania decyzji, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p, odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Sąd wskazuje, że u.d.i.p. nie definiuje pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Zgodnie z powszechnie akceptowanym poglądem, poszukując znaczenia tego pojęcia należy odwołać się do art. 11 ust. 2 u.z.n.k. W orzecznictwie Sądów administracyjnych podkreśla się bowiem, że w obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zawierające definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa. Pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej (por. wyrok NSA z 14 września 2023r. sygn. akt III OSK 716/22, wszystkie powoływane orzeczenia są dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Należy zauważyć, że celem u.z.n.k. jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji do dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k., definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 maja 2021r. sygn. akt II SA/Wa 1690/20). Sąd zgadza się z Ministrem, że określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na dający się oszacować i wykazać uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Sąd podkreśla jednak, że z ww. stanowiska wynika oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa, a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi on swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność. W świetle art. 11 ust. 2 u.z.n.k. przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Sąd aprobuje pogląd, jednolicie przyjmowany w judykaturze, że odmowa udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, wymaga skonkretyzowanego, zindywidualizowanego względem określonej informacji wykazania, że ma ona charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej wartość gospodarczą. Sąd podkreśla, że odmowa oparta na tych podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej. W zakresie przesłanki formalnej przedsiębiorca musi zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności. W zakresie zaś przesłanki materialnej, informacja ta, objęta manifestacją przedsiębiorcy, musi być tego rodzaju, że ma obiektywnie charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej lub innej posiadającej realnie określoną wartość gospodarczą, wykluczającą możliwość udostępnienia informacji i przeważającą nad zasadą jawności. Sąd podkreśla przy tym, że nie można pomijać okoliczności, że jawność w gospodarowaniu środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy", zdefiniowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. Zasada jawności finansów publicznych (art. 33 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025r., poz. 1483 ze zm., zwana dalej "u.f.p.") stanowi fundamentalną zasadę. Przepis ten zamieszczono w rozdziale 4 u.f.p., zatytułowanym "Jawność i przejrzystość finansów publicznych". W doktrynie podkreśla się, że wyodrębnienie osobnego rozdziału ustawy poświęconego wskazanym regulacjom świadczy o ich randze w funkcjonowaniu finansów publicznych. Wynika ona przede wszystkim z faktu, że prawo finansów publicznych jest działem prawa publicznego, w którym obowiązuje szczególny reżim prawny (Z. Ofiarski, Prawo finansowe..., 2010, s. 18.), wynikający z istoty i specyfiki gospodarowania zasobami publicznymi. Podkreśla się, że jawność i przejrzystość finansów publicznych jest niezbywalnym prawem obywateli umożliwiającym społeczną kontrolę tych finansów (Ofiarski Zbigniew (red.), Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, LEX/el. 2021). Warto też podkreślić, że w art. 35 u.f.p. wskazano, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania, w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa. Tym samym Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji miał zatem obowiązek wyjaśnić Skarżącej przesłanki przemawiające za nieudostępnieniem konkretnych dokumentów - ww. umów - mając przy tym na względzie właściwy art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a także biorąc pod uwagę zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi, o której mowa w art. 33 u.f.p. w związku z art. 35 u.f.p. Sąd stwierdza ponadto, że podniesienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty, na podstawie których dostęp do wszelkiego rodzaju dokumentów mają tylko określone osoby, nie przesądza o tym, że informacja zawarta w żądanych przez Skarżącą ww. umowach, może być objęta tajemnicą przedsiębiorcy – PFR – będącego spółką Skarbu Państwa. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w żadnej mierze nie odnosił się też do charakteru informacji zawartych w ww. umowach, eksponując jedynie wartość gospodarczą umów, a ponadto nie rozważył okoliczności powierzenia PFR władztwa publicznego, w tym "wykonywanie zadań powierzonych przez organy administracji rządowej, inne jednostki wykonujące zadania publiczne" (art. 11 ust. 2 pkt 1 u.s.i.r.); "udziela finansowania" (art. 12 ust. 1 u.s.i.r.); realizacji rządowego programu udzielania wsparcia finansowego" (art. 21a ust. 1 u.s.i.r.). Minister nie rozważył zatem przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, czy ww. działań PFR nie należy oceniać w sposób tożsamy z działaniami organów władzy publicznej, a nie przedsiębiorcy. Minister, wydając zaskarżoną decyzję pominął zatem aspekt, czy działania PFR miały charakter działań władczych, w sprawach indywidualnych oraz czy PFR na ich podstawie, czerpiąc z ustawowego upoważnienia, decydowało, kto otrzyma pomoc publiczną. W tym kontekście na uwzględnienie zasługiwały podnoszone w skardze zarzuty nieuwzględnienia przez Ministra w zaskarżonej decyzji - w kontekście posłużenia się tajemnicą przedsiębiorstwa - okoliczności, że część działalności PFR odbywa się poza zakresem działalności gospodarczej wymienionej w art. 11 ust. 1 u.s.i.r. Minister pominął także, że PFR w tym zakresie nie działał w warunkach wolnego rynku oraz to, że działalność PFR wiązała się z gospodarowaniem środkami publicznymi, do których należy stosować zasady przewidziane w art. 33 i art. 35 u.f.p. Minister nie rozważył też czy w sytuacji, gdy PFR, wykonując działania w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nie konkuruje z przedsiębiorcami, którym udziela takiego wsparcia. Wprawdzie PFR jest spółką prawa handlowego (spółką akcyjną), ale jego działalność polega zasadniczo na wykonywaniu pewnych kategorii zadań publicznych. PFR, pozostając poza strukturą organów administracji publicznej jako takich, w sferach, w których realizuje zadania publiczne, ma kompetencje do władczego określenia sytuacji prawnej jednostki, a zatem w znaczeniu funkcjonalnym pełni funkcje inne niż spółka prawa handlowego, co zbliża PFR do organu administracji publicznej. Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał ponadto, że żądane informacje pozostają w bezpośrednim związku z prowadzoną przez PFR działalnością gospodarczą. Minister ograniczył się jedynie do ogólnikowych twierdzeń, że PFR traktuje ww. umowy jako tajemnicę przedsiębiorstwa i stanowią one dla PFR istotną wartość gospodarczą, której ujawnienie może działać na niekorzyść Spółki. Zdaniem Sądu wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Organ nie odniósł się natomiast do kwestii czy na podstawie żądanych przez Skarżącą umów dochodzi do dysponowania środkami Spółki, czy też środkami publicznymi, przekazanym przez Skarb Państwa. Istotne przy tym jest to, że ww. informacje zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi, a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu, czyli wartość gospodarcza musi mieć charakter obiektywny i odnosić się do danego przedsiębiorcy. Ważne jest by ujawnienie żądanych przez Skarżącą informacji mogło, albo realnie narażało PFR na szkodę i na czym miałaby polegać szkoda. Minister, dokonując oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej, przy założeniu jej ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., winien wyraźnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji odmownej, których konkretnie postanowień umowy dotyczą ograniczenia ze wskazanych wyżej regulacji szczególnych. Organ nie może poprzestać na stwierdzeniu, że wystąpiła przesłanka ustawowa uzasadniająca odmowę udostępnienia informacji publicznej, ale winien przedstawić wynik samodzielnie dokonanej oceny stanu faktycznego Zdaniem Sądu brak uwzględnienia w zaskarżonej decyzji ww. okoliczności powodowało, że zaskarżona decyzja posiadała na tyle istotną wadliwość w zakresie prawidłowego zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., że mogła mieć ona istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie z tego zakresu było nieprzekonywujące i nie wystarczające do przyjęcia stanowiska, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Rolą Sądu nie jest uzupełnienia za organ uzasadniania decyzji, ani badanie argumentów podanych przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Sformułowanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacji ogólnikowej, która nie odnosi się do indywidualnych, obiektywnych warunków pozwalających przyjąć, że ujawnienie Skarżącej treści żądanych umów spowodować może utratę przychodów Spółki w związku z posiadaną wartością gospodarczą umów, jak również nie uwzględnia zasady jawności finansów publicznych powoduje, że należało uznać, że organ nie przedstawił decyzji argumentacji wskazującej na potrzebę ochrony żądanych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa. Minister nie wykazał, że ujawnienie żądanych informacji może negatywnie wpłynąć, przynajmniej potencjalnie na interesy przedsiębiorcy, pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. 4. Sąd wskazuje ponadto, że zasadne było stanowisko Skarżącej, że do odkodowania treści pojęcia informacji publicznej nie ma znaczenia ocena charakteru interesu w uzyskaniu informacji publicznej przez wnioskodawcę, który jest adwokatem (również w powiązaniu z kategorią "sprawy własnej"), ani cel i motywy, które towarzyszą wnioskodawcy przy zgłoszeniu żądania udostępnienia informacji publicznej. Przypomnieć należy, że zainteresowany, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Na te okoliczności Minister nie powoływał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, więc z tego względu nie można uznać, że mógł powoływać się na nadużycie prawa, szczególnie, gdy nie przedstawił żadnej argumentacji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślono, że klasyfikacja informacji – czy jest ona publiczna czy nie – nie zależy od celu jej uzyskania, czy sposobu jej wykorzystania. Dany fakt, czy wiedza, albo jest informacją publiczną, albo takiej cechy nie posiada (por. m.in. wyroki NSA z: 16 kwietnia 2021r. sygn. akt III OSK 548/21; 20 maja 2020r. sygn. akt I OSK 833/19; 2 marca 2018r. sygn. akt I OSK 2160/17). To wnioskodawca jest bowiem gospodarzem postępowania w zakresie udostępniania informacji publicznej i on określa jakie informacje chce uzyskać oraz w jakim celu. Treść art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wprost zabrania organom żądania wykazywania przez wnioskodawcę interesu prawnego lub faktycznego, tym bardziej, że często naruszanie interesu indywidualnego (jednostkowego) skłania wnioskodawców do podjęcia szerszych działań na rzecz pewnej grupy osób czy społeczności. Brak jest zatem podstaw prawnych, aby podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej żądał lub samodzielnie ustalał przyczyny, dla których został złożony wniosek na podstawie u.d.i.p. (poza wspomnianą już sytuacją, gdy żądanie dotyczy informacji publicznej przetworzonej). Ponadto zauważyć należy, iż wniosek "każdego" o udostępnienie informacji publicznej jest wnioskiem podmiotu publicznego prawa podmiotowego do udostępnienia informacji publicznej, a zatem z istoty swojej skierowany jest na realizację tego prawa, a więc i będącego jego istotnym elementem interesu prawnego, który – jako właśnie interes prawny – jest obiektywnym interesem indywidualnym. Przyjęcie natomiast interpretacji zaprezentowanej przez Ministra w zaskarżonej decyzji prowadzi do konkluzji, zgodnie z którą – wbrew normatywnie określonemu zakresowi podmiotowemu publicznego prawa dostępu do informacji publicznej – prawo to nie służy "każdemu", a kwalifikacja określonej informacji jako informacji publicznej, będącej przedmiotem tego prawa, zależy od tego, kto występuje z wnioskiem o tę informację. Oznacza to, że ta sama informacja raz może mieć charakter informacji publicznej (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot spoza "sprawy własnej"), a innym razem nie (gdy o jej udostępnienie wystąpi podmiot w "sprawie własnej"). NSA w wyroku z 13 lutego 2025r. sygn. akt III OSK 1810/24 wyraził ponadto pogląd, zgodnie z którym a limine nie jest możliwe uzyskanie w trybie u.d.i.p. informacji w swojej własnej sprawie, prowadziłby do absurdalnego wniosku, że informacja o podejmowanej w takiej sprawie działalności bezpośrednio ukierunkowanej na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych byłaby dostępna dla "każdego", z wyjątkiem osoby, której ta działalność dotyczy. Sąd, mając powyższe na względzie również z tego powodu uznał, że zaskarżona decyzji była wadliwa w aspekcie przyjęcia, że Skarżąca nadużyła prawa występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które mogą posłużyć jej w działalności adwokata, gdy organ stanowiska tego w żadnej mierze nie uzasadnił. 5. Minister ponownie rozpatrując sprawę uwzględni oceny prawne wyrażone przez Sąd, w tym przeanalizuje zakres żądania Skarżącej, mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Sąd i rozważy udostępnienie wnioskowanej informacji, bądź wyda decyzję odmowną, w której wykaże w sposób konkretny, zindywidualizowany, że wnioskowana informacja ma dla PFR istotną wartość gospodarczą uzasadniającą odstąpienie od obowiązku informowania o gospodarowaniu środkami publicznymi, mając przy tym na względzie zasadę jawności finansów publicznych w rozumieniu art. 33 u.f.p. w związku z art. 35 u.f.p. 6. Sąd, uwzględniając powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd postanowił o zwrocie kosztów postępowania sądowego, na mocy art. 200 i art. 209 P.p.s.a. (punkt drugi sentencji wyroku).