II SA/Wa 789/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o odmowie przedstawienia do tytułu naukowego profesora nauk technicznych oddala skargę

Centralna Komisja do Spraw Stopni i Tytułów (zwana dalej Organem/Centralną Komisją) decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Pana [...][...] J. Z. (zwanego dalej Skarżącym) od decyzji Centralnej Komisji (zwanej dalej organem I instancji/CK) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], utrzymała zaskarżoną decyzję w mocy. Do CK wpłynął wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. o dokonanie zmiany decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie przedstawienia Skarżącego do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. Wniosek został złożony w trybie art. 154 § 1 k.p.a.. CK ustaliła, że Skarżący po wyczerpaniu 2-instacyjnego toku postępowania zaskarżył decyzję ostateczną CK z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdzie Sąd oddalił skargę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 992/16 - oddala skargę). Skarżący wniósł skargę kasacyjną, którą NSA oddalił (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2150/17). CK decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] odmówiła zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego Centralna Komisja zaskarżoną decyzją utrzymała w mocy decyzję CK z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Centralna Komisja podzieliła stanowisko organu I instancji i stwierdziła, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do podejmowania zakończonego postępowania w przedmiocie odmowy przedstawienia do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. W jej ocenie brak jest wystarczających podstaw przy wyważeniu racji uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu strony do uznania, aby przyjąć argumenty wniosku z dnia [...] czerwca 2019 r. Centralna Komisja nie stwierdziła zaistnienia przesłanek prawnych zmiany prawomocnej decyzji. Podniosła, że w zakresie podstaw do zmiany decyzji przepis art. 154 § 1 k.p.a. stanowi, że organ może zmienić decyzję, jeśli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji w sytuacji złożenia wniosku przez wnioskodawcę nie jest obligatoryjna, a rozpatrując wniosek konieczne jest ustalenie, czy spełnione są wszystkie przesłanki art. 154 § 1 k.p.a., a przy ustaleniu, iż wniosek nie spełnia wszystkich przesłanek ww. przepisu – organ może nie uwzględnić wniosku o zmianę decyzji. Po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności stwierdzono, że w realiach niniejszej sprawy Centralna Komisja ma pełne podstawy do odmowy zmiany decyzji. Wskazano, że sprawa była już procedowana przez Centralną Komisję w 2-instancyjnym postępowaniu. Decyzja po wyczerpaniu 2-instacyjnego toku instancji, była zaskarżona do sądów administracyjnych, wyroki WSA i NSA stwierdziły prawidłowość decyzji Komisji. W ocenie Centralnej Komisji nie ma merytorycznego i uzasadnionego powodu, aby dokonywać zmian decyzji Komisji tylko na podstawie subiektywnego przekonania Kandydata, że nadanie mu tytułu leży w interesie społecznym. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący, zarzucając naruszenie przepisów: 1) art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 poz. 2096 ze zm.; zwanego dalej k.p.a.) w zw. z art. 154 § 1 k.p.a., polegające na: a) wydaniu decyzji bez wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenia już zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, po prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania Skarżącego do organów administracji publicznej, to jest w szczególności pominięcie dorobku naukowego Skarżącego po 2011 r. oraz nierozpatrzenie tego materiału dowodowego w kontekście oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony w dokonaniu zmiany ostatecznej decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] grudnia 2012 r. (znak: [...]) o odmowie przedstawienia Skarżącego do tytułu profesora nauk technicznych na podstawie art. 154 §1 k.p.a.; b) niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy poprzez brak wzięcia pod uwagę dorobku naukowego Skarżącego po 2011 r. przy ocenie interesu społecznego i słusznego interesu strony w dokonaniu zmiany decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a.; c) wykroczeniu poza granice swobodnego uznania dotyczącego oceny materiału dowodowego poprzez zaniechanie obiektywnej i wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego; co skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, poczynieniu dowolnych ustaleń i nieprawidłowo wyprowadzonych ocen, a to zaś miało wpływ na wynik sprawy; 2) art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia Skarżącemu czynnego uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym i zaniechanie dokonywania zawiadomień wynikających z przepisów k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy; 4) art. 154 § 1 k.p.a., polegające na uznaniu, iż fakt przeprowadzenia postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego dotyczącego oceny decyzji Centralnej Komisji o odmowie przedstawienia Skarżącego do tytułu profesora nauk technicznych uniemożliwia zmianę tej decyzji w trybie art. 154 §1 k.p.a.; 5) art. 154 §1 k.p.a. poprzez uznanie, iż poniesienie przez budżet Państwa kosztów postępowania przeczy istnieniu interesu społecznego w uzyskaniu przez Skarżącego tytułu profesora nauk technicznych; 6) art. 7, 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez niekierowanie się przy wydawaniu decyzji przez Centralną Komisję zasadą rzetelności, bezstronności i przejrzystości realizowanych działań w ten sposób, iż zaniechano dokonania wszechstronnej, dokładnej, rzetelnej i obiektywnej analizy całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie; 7) art. 8 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i art. 15 k.p.a., poprzez: a) nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób niepełny i nie dający podstaw do przyjęcia, czy organ rzeczywiście zbadał sprawę administracyjną po raz drugi, do czego był zobligowany, co skutkuje także naruszeniem zasady przekonywania: b) zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zbyt ogólnych stwierdzeń, cytatów poprzedniej decyzji lub orzeczeń, bez wskazania jaki mają one związek i walor dla sprawy objętej zaskarżoną decyzją, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli ostatecznej decyzji, w szczególności poprzez brak należytego wyjaśnienia, dlaczego organ neguje istnienie słusznego interesu strony w zmianie decyzji o odmowie w trybie art. 154 §1 k.p.a., c) zaniechanie dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a zatem naruszenie zasady dwuinstancyjności, a w konsekwencji powyższych naruszeń nietrafne przyjęcie, że nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 154 § 1 k.p.a. uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej. Podniósł, że "Zastosowanie nadzwyczajnego trybu art. 154 KPA, pozwalającego na zmianę lub uchylenie ostatecznej decyzji administracyjnej jest dopuszczalne w stosunku do decyzji wydawanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 KPA powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy." Zauważył, że na podstawie art. 154 §1 i 2 k.p.a. mogą być zatem uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne w rozumieniu art. 16 §1 k.p.a. a przepis ten ma zastosowanie także w przypadku, gdy sąd administracyjny oddalił skargę na decyzję. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 sierpnia 1985 r., sygn. akt III SA 80/85, wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę oznacza jedynie, że w ocenie sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu zobowiązującym sąd do jej uchylenia bądź stwierdzenia jej nieważności, nie wyłącza natomiast możliwości skorzystania przez organ administracji, który wydał decyzję, bądź przez organ wyższego stopnia zmiany tej decyzji w trybie art. 154 lub 155, jeżeli zachodzą przesłanki przewidziane w tych przepisach. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bk 744/07. Jego zdaniem brak wad określonej decyzji nie oznacza, iż nie może być zmieniona w trybie z art. 154 §1 k.p.a., zwłaszcza że tryb ten nie służy do kontroli decyzji. Uznał, że organ poprzez niewyczerpujące zebrania materiału dowodowego i rozpatrzenie już zgromadzonego materiału dowodowego w sposób wybiórczy, nie wziął pod uwagę dorobku naukowego Skarżącego wypracowanego po roku 2011 w kontekście oceny interesu społecznego i słusznego interesu strony, mimo wykazania szczegółowo tego dorobku przez Skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ administracyjny w zakresie postępowania dowodowego ograniczył się do stwierdzenia, że dorobek naukowy Skarżącego został oceniony w postępowaniu zakończonym decyzją będącą przedmiotem wniosku o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. Nadzwyczajny charakter tego postępowania nie wyłącza obowiązku organu administracyjnego do stosowania przepisów i podstawowych zasad prawa administracyjnego, w szczególności w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe, wnosił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również na zasadzie art. 135 p.p.s.a. o uchylenie decyzji Centralnej Komisji z dnia [...] stycznia 2020 r. - w całości i zasądzenie na rzecz Skarżącego od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...]. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Sprawa dotyczy wniosku Skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. o dokonanie zmiany decyzji Centralnej Komisji do Spraw Stopni i Tytułów z [...] grudnia 2012 r. nr [...] o odmowie przedstawienia Skarżącego do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. Wniosek został złożony w trybie art. 154 § 1 k.p.a.. Na wstępie należy zauważyć, że Centralna Komisja została zniesiona z dniem 31 grudnia 2020 r. W prawa Centralnej Komisji wstąpiła Rada Doskonałości Naukowej. Sąd w pełni podziela argumentację przedstawioną przez organy. Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Postępowanie w tym trybie może być wszczęte tylko w stosunku do decyzji ostatecznych niedotkniętych wadami kwalifikowanymi, przy wydaniu których organ miał pewne luzy decyzyjne, czyli do decyzji uznaniowych, a nie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej (art. 154 lub 155 k.p.a.) jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11. wydanie, Warszawa 2011, str. 600, wraz z powołanym tam orzecznictwem, a także wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., III SA 1207/95, LEX nr 27431). W tym stanie rzeczy zasadne jest twierdzenie, że przedmiotem postępowania w tym trybie nie jest ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją ostateczną w jej całokształcie. Niewątpliwie, zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", przy uwzględnieniu - co należy szczególnie zaakcentować - normy prawa materialnego, w oparciu o którą tę decyzję "pierwotną" wydano. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 154 k.p.a. uwarunkowana jest bowiem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Postępowanie administracyjne prowadzone w ramach art. 154 k.p.a. powinno zmierzać jedynie do wyjaśnienia, czy za uwzględnieniem wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przemawia wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być zaś ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zmiana decyzji w sytuacji złożenia wniosku przez skarżącego nie jest obligatoryjna, a organ rozpatrując wniosek jest zobowiązany ustalić, czy spełnione są wszystkie przesłanki art. 154 § 1 k.p.a. i przy ustaleniu, iż wniosek nie spełnia wszystkich przesłanek ww. przepisu - może nie uwzględnić wniosku o zmianę decyzji. Organ słusznie zauważył, że w realiach niniejszej sprawy Centralna Komisja ma pełne podstawy do odmowy zmiany decyzji. Jak wskazano sprawa była już procedowana przez Centralną Komisję przy wyczerpaniu pełnego trybu opiniodawczego z wykorzystaniem opinii recenzentów i stanowiska właściwej Sekcji, w 2-instancyjnym postępowaniu. Odmowa Centralnej Komisji po wyczerpaniu 2- instancyjnego toku postępowania, była zaskarżona do sądów administracyjnych, wyroki WSA i NSA stwierdziły prawidłowość decyzji Komisji. W tym stanie rzeczy należy uznać, że Centralna Komisja nie miała merytorycznego powodu, aby dokonywać zmiany decyzji. Nie ulega wątpliwości, że w interesie społecznym leży przedstawienie do tytułu naukowego profesora nauk technicznych osoby, która posiada określony dorobek naukowy, podlegający ocenie w trybie określonym przepisami prawa. Dorobek naukowy Skarżącego został oceniony w postępowaniu zakończonym w wyżej opisanym postępowaniu. Jak już powiedziano, postępowanie administracyjne w trybie art. 154 k.p.a. nie może służyć weryfikacji wcześniejszych ustaleń faktycznych i ocen prawnych, zawartych w ostatecznej i prawomocnej decyzji administracyjnej. Przesłanką zmiany ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym nie może być też dorobek naukowy Skarżącego, powstały po ostatecznej i prawomocnej odmowie przedstawienia Skarżącego do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. Dorobek naukowy przedstawiony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] ostateczną i prawomocną był już oceniony a w tym postępianiu nie jest możliwe dokonanie oceny merytorycznej a faktycznie wniosek Skarżącego zmierza do dokonania takiej oceny. Skarżący podając argumenty mające przemawiać jego zdaniem za występowaniem interesu społecznego, uzasadniającego zmianę decyzji o odmowie przedstawienia go do tytułu naukowego profesora nauk technicznych, w istocie odwołuje się do własnego, indywidualnego interesu, własnych korzyści, które wiąże z ewentualnym przedstawieniem do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. Ten własny interes nie można uznać za słuszny, ponieważ nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Prawo określające zasady przedstawienia do tytułu naukowego profesora przewiduje, że jest to możliwe po spełnieniu prawem określonych wymagań, a nie wyłącznie na podstawie oczekiwań zainteresowanego. Skarżący tych wymagań nie spełnił, a więc nie ma podstaw do uznania, że powinien korzystać ze statusu (uprawnień) przysługujących osobie przedstawionej do tytułu naukowego profesora nauk technicznych. Trzeba podkreślić, że "słuszny interes strony" o którym mowa w art. 154 § 1 k.p.a., to nie każdy interes strony (rozstrzygnięcie zgodne z wolą strony), ale przede wszystkim interes mający prawne uzasadnienie. "Słuszny interes" to taki, który nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem). Skarżący powołując się na tę przesłankę w istocie podważa dokonaną już przez organ w postępowaniu zwykłym (i Sąd) ocenę okoliczności faktycznych jego sprawy. W postępowaniu w trybie art. 154 k.p.a. organ nie może zaś ponownie badać kwestii, czy skarżący spełnia tę przesłankę, ponieważ, jak już powiedziano, ponowna analiza merytoryczna sprawy w tym zakresie jest niedopuszczalna. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.