II SA/Wa 744/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi A. K. i M. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.

Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 6 ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy z dnia 15 marca 2002 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2016 r. poz. 6725), § 45 pkt 5 Statutu Dzielnicy [...], stanowiącego Załącznik Nr [...] do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 oraz z 2019 r. poz. 13139) i § 35 ust. 1 w związku z § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIll/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r. poz. 14836 oraz z 2020 r. poz. 5791) oraz Protokołu Nr [...] Komisji Mieszkaniowej z dnia [...] września 2020 r., odmówił zakwalifikowania wniosku A. i M. K. do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że A. K. (lat 30) oraz M. K. (lat 31) w dniu [...] maja 2020 r. wystąpili z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Na podstawie zgormadzonej dokumentacji ustalono, że wnioskodawcy wraz z dziećmi E. K. (lat 8), A. K. (lat 7), S. K. (lat 5) oraz S. K. (1,5 roku) zamieszkują w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez tytułu prawnego. Lokal o powierzchni użytkowej 45,21 m2 w tym powierzchni mieszkalnej 22,35 m2, posiada pełne wyposażenie techniczne i składa sią z 2 pokoi, kuchni, łazienki z wc. Mieszkanie jest własnością miasta stołecznego Warszawy. W dniu [...] maja 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] podjął uchwałę Nr [...] odmawiającą potwierdzenia uprawnień do wstąpienia w stosunek najmu ww. lokalu na rzecz M. K. (syna zmarłego najemcy). Podstawą do odmowy była niespełniona przesłanka określona w art. 691 § 2 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą "Osoby wymienione w § 1 wstępują w stosunek najmu lokalu mieszkalnego, jeżeli stałe zamieszkiwały z najemcą w tym lokalu do chwili jego śmierci. W dniu [...] maja 2017 r. M. K. złożył do Sądu Rejonowego [...][...] Wydział [...] pozew o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu. Jednak w uzasadnieniu do pozwu sam zainteresowany zaznaczył, iż od 2011 r. nie przebywał w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], a jedynie odwiedzał ojca. Prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2018 r., sąd oddalił powództwo i w związku z tym M. K. nie wstąpił w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Tym samym, wnioskodawca oraz osoby zgłoszone we wniosku zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, tj. miasta stołecznego Warszawy. Sprawa była rozpatrywana przez Komisję Mieszkaniową Rady Dzielnicy [...] na posiedzeniu w dniu [...] września 2020 r. (Protokół Nr [...]) i w oparciu o zapis § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIll/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., została zaopiniowana negatywnie. Z uwagi na powyższe, Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania wniosku A. i M. K. do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Pismem z dnia 2 lutego 2020 r. A. i M. K. skierowali do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozpoznania sprawy oraz dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, 2. art. 10 § 1 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 81 k.p.a. poprzez nieumożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu. Uzasadniając skargę podnieśli, że sytuacja życiowa ich rodziny nie została poddana szczegółowej analizie. Pominięto fakt, iż mieszkanie, które zamieszkują, posiada całkowitą powierzchnię 45,21 m2, na którą składają się dwa pokoje, łazienka, kuchnia i korytarz - powierzchnia mieszkalna wynosi 22,35 m2, a także fakt, że minimum dochodowe na osobę w ich rodzinie nie przekracza 1.412,10 zł. Obecnie mieszkanie zajmują z czwórką dzieci (E. ur. [...] lutego 2012 r., A. ur. [...] czerwca 2013 r., S. ur. [...] maja 2015 r., S. ur. [...] lipca 2019 r.). W lokalu zameldowani są M. K. i S. K.. Wskazali, że ich sytuacja finansowa nie pozwala na wynajem innego, większego mieszkania ani na zakup własnego. W obecnej chwili jedynym żywicielem rodziny jest M. K., zatrudniony na cały etat, średnie miesięczne dochody z ostatnich sześciu miesięcy wynoszą 5.140 zł. Z tego wynagrodzenia opłacają odszkodowanie dla miasta za zajmowanie lokalu (w wysokości 1.005 zł miesięcznie), rachunki za energię (miesięcznie 170 zł), raty kredytów (miesięcznie 1.500 zł), opłaty za telefon, telewizję i Internet (200 zł miesięcznie), a także ponoszą koszty związane z nauką dzieci (E. lat 9 i A. lat 7 uczą się w szkole, a S. lat 5 uczęszcza do przedszkola). Pozostałą część wypłaty przeznaczają na zakup żywności, ubrań, materiałów dydaktycznych dla dzieci, niezbędnych lekarstw i koszty dojazdów do pracy. Zwrócili uwagę, że nie mogą liczyć na pomoc materialną ze strony rodziny. Podkreślili, że wszystkie niezbędne należności wynikające z odszkodowania za bezumowne zajmowanie obecnego lokalu są regularnie i terminowo uiszczane. Ponadto podnieśli, że Urząd Dzielnicy [...] utrzymuje ich w stanie długotrwałej niepewności co do ich losu. Fakt, że nie mają tytułu prawnego do lokalu nie oznacza, że nie mają zgody właściciela, tj. m. st. Warszawy na zamieszkiwanie w lokalu. W przypadku braku zgody na zamieszkiwanie właściciel lokalu wystąpiłby z wezwaniem do opuszczenia lokalu, a zamiast tego przyjmuje od nich co miesiąc opłatę za bezumowne użytkowanie lokalu, co jest równoznaczne z akceptacją zamieszkiwania. Według skarżących, o tym, że właściciel lokalu - m. st. Warszawa - zezwala im na zamieszkiwanie w ww. lokalu świadczy też m. in. przesyłanie korespondencji w sprawie mieszkania imiennie na M. K.. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, a odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, że podstawą podjętej przez Zarząd uchwały jest zapis § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy - wnioskodawcy oraz inne osoby zgłoszone we wniosku zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela, tj. miasta stołecznego Warszawy. Zwrócił uwagę, na fakt że wobec M. K. sąd oddalił powództwo o wstąpienie w stosunek najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], a wobec A. K. i jej 3 dzieci sąd orzekł eksmisję z lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], w którym zamieszkiwała wcześniej (z powodu zadłużenia). Zdaniem organu, niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów k.p.a., ponieważ procedura rozpatrywania wniosków o udzielenie pomocy mieszkaniowej określona jest w powołanej uchwale z dnia 5 grudnia 2019 r. Rady miasta stołecznego Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu poprzedzającym udzielenie pomocy mieszkaniowej członkom wspólnoty samorządowej miasta stołecznego Warszawy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 i 1309) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń pod adresem cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały indywidualnej w sprawie wniosku skarżących stanowiła uchwała Nr XXIII/669/2019 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2019 r., poz. 14836 ze zm.), która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. Zarząd Dzielnicy [...], odmawiając uwzględnienia wniosku skarżących w sprawie zakwalifikowania do pomocy mieszkaniowej, powołał się na § 32 ust. 1 pkt 3 oraz § 35 ust. 1 ww. uchwały. Zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Natomiast w myśl § 35 ust. 1 uchwały, o zakwalifikowaniu do udzielenia pomocy mieszkaniowej rozstrzyga zarząd dzielnicy. Ostatni przywołany przepis jest przepisem kompetencyjnym, natomiast przepis § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały, choć umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o pomoc mieszkaniową oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej", jest przepisem o charakterze materialnym, mogącym stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Jest to jednak możliwe wówczas, gdy informacje uzyskane w toku analizy okoliczności wyszczególnionych w ust. 1 § 32 uchwały, uzasadnią odmowę. Wynikający z § 32 ust. 1 ww. uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności, pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Jest to istotne również i z tego powodu, iż informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w § 32 ust. 1 uchwały, mogą, ale nie muszą, stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową zostały określone w § 5, a warunki w § 7 ww. uchwały, podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1182 i 1309). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ nie poddał wnikliwej analizie wniosku skarżących pod kątem kryteriów i warunków przyznania im pomocy mieszkaniowej. Organ ma oczywiście prawo badać okoliczność zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, co w sposób jednoznaczny wynika z treści § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały, ale winien to czynić w ramach wnikliwej analizy wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a nie czynić z tej okoliczności przesłankę wykluczającą możliwość uzyskania pomocy mieszkaniowej ze strony gminy. O odmowie przyznania pomocy mieszkaniowej zdecydowało - co wynika z treści zaskarżonej uchwały - zamieszkiwanie skarżącego wraz z rodziną w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...] bez zgody właściciela, czyli miasta stołecznego Warszawy. Przy czym organ stwierdził, że brak zgody właściciela wynika z prawomocnego wyroku, którym oddalono powództwo M. K. o wstąpienie w stosunek najmu przedmiotowego lokalu. Organ swojego stanowiska w tym zakresie nie rozwinął. Gdyby uznać, że taka argumentacja zawarta w skarżonej uchwale jest wystarczająca, to w istocie stanowiłaby ona obejście zapisów uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Skarżący zaś wskazują, że właściciel lokalu - m. st. Warszawa - zezwala im na zamieszkiwanie w ww. lokalu, o czym - ich zdaniem - świadczy przesyłana do nich imiennie korespondencja, dotycząca mieszkania, niewzywanie do opuszczenia lokalu, pobieranie opłat za bezumowne zajmowanie lokalu. Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżących z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej uchwały. W przedmiotowej sprawie, nie można także pominąć gwarancji konstytucyjnych z art. 18 Konstytucji RP, wskazujących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej. Zaś w świetle art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny, znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konkludując Sąd stwierdza, iż zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr XXIll/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Organ bowiem, podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżących do udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak, jako organ władzy publicznej, nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano. W tym stanie rzeczy zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr XXIll/669/2019 Rady m. st. Warszawy z dnia 5 grudnia 2019 r., w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustali, czy skarżący spełniają przesłanki do zakwalifikowania ich do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji, zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.