II SA/Wa 726/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję

Decyzją z [...] września 2022 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku T. K. (dalej: "skarżący") z [...] lipca 2022 r. o przyznanie dodatku mieszkaniowego, Prezydent miasta [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji"), na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2, art. 3, art. 6, art. 6a, art. 7 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 1335; dalej: "u.d.m."), a także art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.; dalej: "u.s.g."), przyznał skarżącemu na okres sześciu miesięcy - od 1 sierpnia 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. dodatek mieszkaniowy w wysokości 236,99 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 4,36 zł. Pismem z [...] października 2022 r. organ pierwszej instancji zwrócił się do zarządcy nieruchomości, w której znajduje się lokal stanowiący własność skarżącego, tj. do "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "zarządca nieruchomości") o udzielenie informacji, czy w okresie przyznanego dodatku mieszkaniowego, skarżący na bieżąco wpłaca różnicę pomiędzy należnymi opłatami a dodatkiem mieszkaniowym. W odpowiedzi na powyższe pismo, zarządca nieruchomości wskazał (w piśmie z [...] października 2022 r.), że skarżący nie dokonuje wpłat różnicy pomiędzy należnymi opłatami a dodatkiem mieszkaniowym. Zawiadomieniem z [...] października 2022 r. Prezydent przekazał powyższe ustalenie skarżącemu, informując w oparciu o art. 10 § 1 k.p.a. o wszczęciu postępowania w przedmiocie wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego oraz możliwości uzupełnienia w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego zawiadomienia materiału dowodowego. Zawiadomienie to doręczono 7 listopada 2022 r. skarżącemu, który 15 listopada 2022 r. zapoznał się z aktami sprawy w siedzibie organu pierwszej instancji. Decyzją z [...] listopada 2022 r. nr [...], Prezydent, w oparciu o art. 104 k.p.a., art. 7 ust. 1 i ust. 11 u.d.m. oraz art. 39 ust. 1 i ust. 2 u.s.g., wstrzymał z dniem [...] grudnia 2022 r. wypłatę dodatku mieszkaniowego przyznanego skarżącemu powołaną na wstępie decyzją. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, iż skarżący, po otrzymaniu zawiadomienia z [...] października 2022 r., przybył w dniu [...] listopada 2022 r. do urzędu i zapoznał się z aktami sprawy, ale dotychczas nie złożył pisemnych wyjaśnień ani dokumentów. Dlatego, w ocenie Prezydenta, zaistniała przewidziana w art. 7 ust. 11 u.d.m. podstawa do wstrzymania wypłaty dodatku mieszkaniowego, bowiem skarżący nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal. Organ pierwszej instancji dodał, że jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu trzech miesięcy od dnia wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, to decyzja o jego przyznaniu wygasa. W przypadku uregulowania należności w określonym powyżej terminie wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. W dniu [...] grudnia 2022 r., czyli po wydaniu opisanej wyżej decyzji Prezydenta, do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo skarżącego stanowiące odpowiedź na zawiadomienie z [...] października 2022 r. W piśmie tym skarżący oświadczył, iż nie posiada zaległości w opłatach za czynsz w okresie od [...] sierpnia 2022 r. do [...] grudnia 2022 r., a informacje przekazane przez zarządcę nieruchomości są nieprawdziwe i nie odzwierciedlają stanu fatycznego. Wyjaśnił, że Centrum Pomocy Społecznej przyznało mu dodatek do opłaty za wywóz nieczystości w wysokości 85 zł miesięczne na okres od września 2022 r. do grudnia 2022 r., a jak wynika z rozliczenia mediów, dokonanego przez zarządcę nieruchomości za okres od 1 stycznia 2022 r. do 30 czerwca 2022 r., na lokalu skarżącego została zaksięgowana nadpłata w kwocie 437,77 zł (przy czym skarżący jako kwotę nadpłaty podał 443,77 zł). W dokumencie tym (opatrzonym datą [...] sierpnia 2022 r.) wprost wskazano, iż "kwotę nadpłaty z rozliczenia mediów prosimy odjąć od miesięcznej opłaty zaliczkowej za lokal". Dalej w omawianym piśmie skarżący przedstawił wyliczenia za następujące miesiące 2022 r.: lipiec, sierpień, wrzesień, październik, listopad i grudzień, akcentując, że na koniec każdego z nich pozostaje nadpłata. Powstaje ona w konsekwencji dokonywania potrąceń należnych za lokal opłat z sumą pozostałej z poprzedniego miesiąca nadpłaty oraz przyznanych skarżącemu świadczeń w postaci dodatków: mieszkaniowego i za wywóz nieczystości. Skarżący złożył też odwołanie od decyzji Prezydenta z [...] listopada 2022 r., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu odwołania powtórzył wyjaśnienia zawarte w ww. piśmie z [...] grudnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO", "organ drugiej instancji", "organ odwoławczy") decyzją z [...] stycznia 2023 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r., poz. 570), jak również art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta z [...] listopada 2022 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego organ odwoławczy zaznaczył, że w decyzji z [...] września 2022 r. nr [...] przyznającej dodatek mieszkaniowy, skarżący został pouczony o konsekwencjach nieopłacania przypadającej na niego części wydatków za mieszkanie. W piśmie z [...] października 2022 r. zarządca nieruchomości poinformował, iż skarżący nie dokonuje wpłat różnicy pomiędzy należnymi opłatami a przyznanym dodatkiem mieszkaniowym. Wprawdzie skarżący złożył do akt sprawy wyjaśnienie i przedłożył swoje wyliczenie, jednakże pismem z [...] stycznia 2023 r. (a więc już po złożeniu odwołania) zarządca nieruchomości potwierdził, że nie odnotowano żadnych wpłat, a to wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia Prezydenta. Powyższa decyzja SKO stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł on o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący przyznał, że fizycznie przelewy nie były dokonywane, ponieważ nie było takiej potrzeby skoro różnica była regulowana z nadpłaty stwierdzonej w czerwcu 2022 r. i pokrywającej całe zaległości aż do stycznia 2023 r. Zgodnie z obowiązującym we wspólnocie prawem, nadpłata przechodzi na kolejne miesiące. Tak się stało w przypadku skarżącego, zatem nie było obowiązku dokonywania przelewów. Skarżący nadmienił, iż zarządca nieruchomości nie odpowiada na jego reklamacje, a w związku z wykrytymi nieprawidłowościami i zaniedbaniami w księgowości, są prowadzone przeciwko zarządcy nieruchomości postępowania sądowe. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych przekazanych przez organ drugiej instancji (wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę) wynika, że [...] lutego 2023 r. skarżący uiścił czynsz w kwocie po 47,45 zł za miesiące: sierpień 2022 r., wrzesień 2022 r. i październik 2022 r., a za miesiąc listopad 2022 r. opłacił czynsz w łącznej kwocie 57,18 zł, o czym poinformował organ pierwszej instancji w piśmie z [...] lutego 2023 r. Następnie decyzją z [...] marca 2023 r. nr [...] Prezydent, na mocy art. 104 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i ust. 11 u.d.m., wznowił skarżącemu wypłatę dodatku mieszkaniowego, wstrzymaną decyzją własną z [...] listopada 2022 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga co do zasady zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 ust. 11 u.d.m. w wypadku stwierdzenia, że osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy, nie opłaca na bieżąco należności za zajmowany lokal mieszkalny, wypłatę dodatku mieszkaniowego wstrzymuje się, w drodze decyzji administracyjnej, do czasu uregulowania zaległości. Jeżeli uregulowanie zaległości nie nastąpi w ciągu 3 miesięcy od dnia wydania decyzji, o której mowa w zdaniu pierwszym, decyzja o przyznaniu dodatku mieszkaniowego wygasa. W wypadku uregulowania należności w terminie określonym w zdaniu drugim wypłaca się dodatek mieszkaniowy za okres, w którym wypłata była wstrzymana. Istotą dodatku mieszkaniowego jest partycypowanie organów administracji publicznej w ponoszeniu kosztów związanych z utrzymaniem lokalu mieszkalnego przez osoby posiadające do niego tytuł prawny, które jednak we własnym zakresie nie są w stanie sprostać ponoszeniu wydatków związanych z jego utrzymaniem. Oznacza to, że dodatki mieszkaniowe stanowią formę pomocy Państwa dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, przy czym osoby te muszą partycypować (współdziałać) w przezwyciężaniu swej trudnej sytuacji. Konsekwencją tego jest okoliczność, iż osoba, której przyznano dodatek mieszkaniowy musi ponosić i uiszczać pozostałą (tj. poza tym dodatkiem) część opłat związanych z utrzymaniem lokalu. Poza sporem w kontrolowanej sprawie jest fakt, że Prezydent decyzją z [...] września 2022 r. nr [...] przyznał skarżącemu dodatek mieszkaniowy na okres sześciu miesięcy - od [...] sierpnia 2022 r. do [...] stycznia 2023 r. w wysokości 236,99 zł miesięcznie, w tym ryczałt na zakup opału w kwocie 4,36 zł. Skarżący nie kwestionował okoliczności, iż nie regulował należności za swój lokal mieszkalny, co tłumaczył permanentną nadwyżką na koncie tego lokalu wynikającą z rozliczenia poprzez potrącenie należnych za mieszkanie opłat z (istniejącą od co najmniej 30 czerwca 2022 r., a wykazaną w rozliczeniu mediów za pierwsze półrocze 2022 r.) nadpłatą przechodzącą na kolejne miesiące. Skarżący uznał, że jest "uprawniony" do zaprzestania regulowania różnic pomiędzy opłatą za lokal a dodatkiem mieszkaniowym, bo jak podał na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 15 stycznia 2024 r., od 10 lat pobiera dodatek mieszkaniowy i ma nadpłaty, które zawsze były zaliczane na poczet opłat mieszkaniowych, przez co nie wykazywano mu niedopłat. Skarżący upatruje przyczynę wydania zaskarżonej (i utrzymanej nią w mocy) decyzji w konflikcie zaistniałym pomiędzy nim a zarządcą nieruchomości. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") prezentowany jest pogląd, w myśl którego nieuregulowanie opłat czynszowych, pomimo posiadanej z jakiegoś tytułu nadpłaty, wyczerpuje dyspozycję art. 7 ust. 11 u.d.m., bowiem organ administracji nie może dokonywać w tym zakresie żadnych rozliczeń. Należności z tytułu opłat bieżących oraz należności z tytułu nadpłat mają odmienny charakter, a dokonywanie wzajemnych rozliczeń pomiędzy spółdzielnią i jej członkiem nie należy do zadań organów administracji (vide wyroki NSA z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1042/07 i z 29 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 75/11 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie NSA zaakcentował w ww. orzeczeniu z 29 kwietnia 2011 r., iż zadaniem organu przyznającego dodatek mieszkaniowy jest zweryfikowanie informacji zarządcy budynku, w tym w szczególności ustalenie, czy zgłoszona zaległość ma charakter bieżący, to znaczy, czy dotyczy zaległości powstałych w okresie obowiązywania decyzji uprawniającej do dodatku mieszkaniowego, którego wstrzymanie wypłaty ma nastąpić. Tym samym w realiach niniejszej sprawy orzekające organy nie były uprawnione do rozstrzygania sporu zaistniałego pomiędzy skarżącym i zarządcą nieruchomości, jak też do samodzielnego dokonywania jakichkolwiek rozliczeń w tym zakresie. Natomiast wobec przedstawionych w odwołaniu (a wcześniej w piśmie z [...] grudnia 2022 r.) argumentów oraz wyliczeń skarżącego na potwierdzenie braku zaległości w bieżących płatnościach (objętych okresem przyznania dodatku mieszkaniowego), organ drugiej instancji był zobligowany do poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń w tej kwestii w oparciu o stosowny materiał dowodowy, jak również do zweryfikowania argumentacji odwołania oraz odniesienia się do niej w decyzji, którym to obowiązkom nie sprostał. Na etapie postępowania odwoławczego SKO ograniczyło się do pozyskania od zarządcy nieruchomości wiadomości elektronicznej z [...] stycznia 2023 r. (adresowanej zresztą do pracownika organu pierwszej instancji), w której wskazano, że skarżący nie dokonuje wpłat różnic pomiędzy należnymi opłatami a przyznanym dodatkiem oraz podano naliczenia i różnice za miesiące od sierpnia do listopada 2022 r. Wynika z nich, iż za sierpień 2022 r. różnica do zapłaty wynosiła 47,45 zł, za wrzesień – 132,45 zł, za październik odnotowano nadpłatę w wysokości 37,55 zł, a za listopad 2022 r. różnica do zapłaty wynosiła 57,18 zł. Tak więc łącznie należność do zapłaty zamknęła się w kwocie 199,53 zł. SKO nie skonfrontowało informacji przekazanych przez zarządcę nieruchomości w opisanym wyżej e-mailu z wyjaśnieniami skarżącego wskazującymi na istnienie na koncie jego lokalu stałej nadpłaty. Jak już nadmieniono, organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji w ogóle się do nich nie odniósł, odnotowując jedynie, iż skarżący "wprawdzie złożył do akt sprawy wyjaśnienie i przedłożył swoje wyliczenie, jednakże pismem z dnia [...] stycznia 2023 r. (a zatem już po złożeniu odwołania) zarządca nieruchomości potwierdził organowi I instancji, że nie odnotował wpłat różnić pomiędzy należnymi opłatami a przyznanym dodatkiem począwszy od sierpnia 2022 r.". Istotą postępowania odwoławczego, wedle obowiązującej w polskiej procedurze administracyjnej zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), jest dwukrotne merytoryczne zbadanie sprawy przez organy administracji pierwszego i drugiego stopnia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji tylko do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. W konsekwencji organ odwoławczy ocenia materiał dowodowy, uwzględniając zarówno stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, jak i ewentualne zmiany tego stanu, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji w pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym. W przeciwnym wypadku dojdzie też do naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto organ powinien prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz obowiązany jest do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ w uzasadnieniu decyzji pominie milczeniem twierdzenia i zarzuty strony oraz nie odniesie się i nie wyjaśni okoliczności istotnych dla danej sprawy (art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.). Te obowiązki nie zostały przez organ odwoławczy dopełnione, co stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje koniecznością uchylenia wadliwej w tym zakresie decyzji drugoinstancyjnej. Ponownie rozpoznając odwołanie, SKO uwzględni przedstawione w niniejszym uzasadnieniu wyroku rozważania prawne, w szczególności zweryfikuje i odniesie się do argumentacji odwołania. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.