II SA/Wa 710/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak, , Protokolant referent Beata Kowalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi I. H. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] na podstawie art. 268a, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572), dalej jako k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania I. H. utrzymał w mocy decyzję nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2024 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Komendant Główny Policji podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w związku ze zwolnieniem z dniem [...] lutego 2009 r. skarżącego ze służby w Policji, został mu wypłacony ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W wystąpieniu z dnia [...] grudnia 2018 r. (które doręczono organowi w dniu [...] grudnia 2018 r.) skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, ze zm.). Powołał się przy tym na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). W dniu 17 listopada 2020 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił stronie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Komendant Główny Policji wskazał, że pismem z dnia [...] września 2024 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. W uzasadnieniu podniósł, że decyzja narusza art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ust 1 ustawy nowelizującej, gdyż organ dokonał błędnej wykładni normy zrekonstruowanej w oparciu o te przepisy. Ponadto rozstrzygnięcie organu administracji publicznej oparte na przepisie uznanym za niezgodny z Konstytucją RP zawiera przesłanki uzasadniające stwierdzenie jego nieważności. Uzasadniając swój wniosek skarżący przytoczył orzecznictwo sądowoadministracyjne. Komendant Wojewódzki Policji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] października 2024 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie odmowy wyrównania ekwiwalentu pieniężnego tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Organ podniósł, że pismem z dnia [...] listopada 2024 r. skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o uchylenie decyzji oraz rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wydanie decyzji w oparciu o niezgodną z Konstytucją RP wykładnię art. 115a ustawy o Policji w związku z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Skarżący wskazał również na naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). Komendant Główny Policji analizując przedmiotową sprawę w postępowaniu odwoławczym, wskazał, że zaskarżona decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] została wydana w trybie nadzwyczajnym. Tryb ten ma charakter wyjątkowy, służy bowiem wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi kwalifikowanymi których zamknięty katalog został zawarty w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności, organ ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem nie może rozpatrywać sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Działanie organu w tym trybie ogranicza się do oceny kwestii ściśle prawnych, czyli do ustalenia czy badana decyzja dotknięta jest którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., przy czym taka ocena dokonywana jest w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty wydania kwestionowanej decyzji, a organ rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności nie jest uprawniony do czynienia samodzielnych ustaleń dotyczących stanu faktycznego sprawy. Komendant Główny Policji wskazał, że z akt sprawy wynika, iż w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym kontrolowana była decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiająca wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, która została wydana na podstawie art. 104 i 107 Kpa w związku z art. 9 ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Komendant Główny Policji wskazał, że przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji określa art. 156 § 1 k.p.a. Organ podkreślił, że tryb nadzwyczajny przewidziany w art. 156 ww. ustawy ma charakter wyjątku od zasady, tym samym przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. podlegają ścisłej wykładni. Zatem też, stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie ww. przepisu, nie może wynikać z każdego rodzaju uchybienia, jakiego dopuścił się organ wydając decyzję ostateczną, a jedynie sytuacji wystąpienia ciężkich wad prawnych, o których mowa w wymienionym przepisie. Komendant Główny Policji wskazał, że z analizy decyzji nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2020 r. wynika, iż nie jest ona dotknięta wskazanymi przez stronę przesłankami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani żadną inną, co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ podkreślił, że Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wyrównania ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego i dodatkowego przysługującego na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wskazując, że skarżący został zwolniony w dniu [...] lutego 2009 r. a należny ekwiwalent pieniężny został mu wypłacony zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu przed dniem stwierdzenia niezgodności przedmiotowego przepisu z konstytucją. Odnosząc się do wskazanej we wniosku przesłanki nieważności, tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, organ wskazał, że z taka sytuacja zachodzi wówczas, gdy decyzja nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania lub gdy sprzeczność treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego jest bezsporna. W orzecznictwie i w literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że gdyby nawet organ wskazał w wydanej decyzji błędnie lub zbyt ogólnikowo podstawę prawną, to mimo wadliwości działania organu, nie można uznać, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej czy z rażącym naruszeniem prawa, jeśli z okoliczności sprawy wynika, że organ mógł wydać decyzję, mając do tego podstawę w innym przepisie prawa. Analizując przedmiotową sprawę Komendant Główny Policji wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 6 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podniósł, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podkreślił, że przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego spowodował zmianę treści przepisu art. 115a ustawy o Policji w ten sposób, że z dniem 6 listopada 2018 r. wyeliminował z systemu prawnego tę część przepisu prawa, która ustala wartość ułamkową miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym niezbędną do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. W konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, z żadnego bowiem obowiązującego przepisu prawa nie wynikało, w jaki sposób należy ustalać wysokość omawianego ekwiwalentu. Komendant Główny Policji wskazał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny za I dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ podniósł ponadto, że zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że w konsekwencji, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. Organ podniósł, że z uwagi na fakt, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r., a należny mu ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy został mu wypłacony, to nie było podstaw prawnych, aby jego wniosek z dnia [...] grudnia 2018 r. zakwalifikować jako sprawę wszczętą i niezakończoną przed dniem 6 listopada 2018 r. Komendant Główny Policji wskazał, że z dniem wypłaty należnego mu z tytułu zwolnienia ze służby w Policji ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy, sprawa dotycząca wypłaty przedmiotowego świadczenia została zakończona. Organ podkreślił, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego na nowych zasadach - tj. przy zastosowaniu mnożnika 1/21 z art. 115a ustawy o Policji jest możliwa, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020, w dwóch przypadkach - tj. w sytuacji gdy policjant został zwolniony ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony albo w sytuacji, gdy policjant został zwolniony ze służby po dniu 6 listopada 2018 r. i należny mu ekwiwalent nie został mu w ogóle wypłacony. Organ, odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji o przepis niezgodny z Konstytucją RP, wskazał na zasadę domniemania konstytucyjności art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. Komendant Główny Policji podkreślił, że do czasu uznania przez Trybunał Konstytucyjny, iż dana regulacja prawna stoi w sprzeczności z postanowieniami Konstytucji, obowiązuje zasada domniemania konstytucyjności niezakwestionowanych przez Trybunał przepisów. Oznacza to, że organ nie może odmówić zastosowania obowiązujących przepisów prawa, gdyż w myśl art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, który to przepis jest powtórzeniem art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Według organu brak jest przesłanek prawnych do odstąpienia, w myśl żądania strony od stosowania art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw. Jednocześnie ani ustawa zasadnicza, ani jakikolwiek inny akt prawa nie wyposażyły organów Policji w uprawnienia do odstąpienia stosowania powszechnie obowiązujących przepisów prawa, bez względu na okoliczności sprawy. Organ wskazał, że uprawnienia takiego nie można wywodzić z treści art. 7 k.p.a., bowiem rozstrzygnięcie oparte o klauzulę generalną słusznego interesu strony nie może prowadzić do wprowadzenia do obrotu prawnego aktu indywidulanego pozostającego w sprzeczności z jednoznaczną w swej treści normą prawną. Komendant Główny Policji stwierdził, że decyzja nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. jest prawidłowa i nie jest dotknięta żadną z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., co w konsekwencji oznacza, iż brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Według Komendanta Głównego Policji kontrolowana decyzja została wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, została wydana bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, dlatego odmówił stwierdzenia jej nieważności. Skargą z dnia [...] marca 2025 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. H. wniósł o uchylenie decyzji Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2025 r. nr [...] a także o zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r, sygn. akt K 7/15, opublikowanym w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. 2018 poz. 2102), a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto skarżący zarzucił Komendantowi Głównemu Policji, Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] i Komendantowi Powiatowemu Policji w [...] działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...) z pominięciem wyroku Trybunału Konstytucyjnego RP sygn. akt K 7/15. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Skarżący podniósł m.in., że jego wniosek o wyrównanie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop pozostawał w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15 opublikowanym dnia 6 listopada 2018 r. (Dz. U. poz. 2102) dotyczącym art. 115a ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2019 poz. 161 ze zm.). Trybunał Konstytucyjny, wymienionym wyrokiem, wyeliminował z obrotu prawnego fragment art. 115a ustawy o Policji określający wymiar 1/30 części miesięcznego uposażenia jako stanowiący ekwiwalent za urlop, wskazując jednocześnie w uzasadnieniu techniczne przesłanki do prawidłowego dokonania naliczenia ekwiwalentu. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Skarżący podkreślił, że pomimo tego, po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku skarżącego, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 roku i 5 listopada 2018 roku nadal będzie obowiązywał zapis, który TK uznał za niekonstytucyjny. Skarżący stwierdził, że całkowicie nie do zaakceptowania jest decyzja podjęta w opozycji do jednolitej linii orzeczniczej przyjętej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego, jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Skarżący argumentował powyższe stwierdzenie fragmentem uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 września 2020 roku, sygn. akt III SA/Kr 614/20. Skarżący podkreślił, że obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 6 lutego 2008 r. (II OSK 1745/07), że przepis uznany przez TK za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. Skarżący wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 28 czerwca 2010 r. (IIGPS 1/10) stwierdził, że celem procedury musi być "realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem TK". Skarżący powołał się także na fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r. II SA/Ol 364/19. Skarżący podniósł, że wznowienie postępowania, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakłada wsteczne oddziaływanie tego skutku rozstrzygnięcia Trybunału Konstytucyjnego. Niezgodność określonej regulacji prawnej z Konstytucją jest bowiem stanem niezależnym od chwili orzekania w tym przedmiocie przez Trybunał. Według skarżącego nie można przyjmować, że przed opublikowaniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego akt prawny był zgodny z Konstytucją, a dopiero ocena dokonana przez Trybunał pozbawia przepis przymiotu zgodności z ustawą zasadniczą, albowiem w takim przypadku ocena obowiązywania aktu normatywnego z punktu widzenia zgodności danego aktu z Konstytucją uzależniona byłaby od chwili wydania orzeczenia przez Trybunał. Tylko ze względu na pewność i porządek obrotu prawnego oraz poszanowanie, jakiego wymagają decyzje ostateczne i prawomocne orzeczenia, ich wzruszenie z powodu wydania na podstawie przepisu pozbawionego mocy obowiązującej orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego może nastąpić w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W dalszej części uzasadnienia skarżący przedstawił poglądy wyrażone w orzecznictwie, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r. Nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r. Nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r. Nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych. Zmiana w stanie prawnym wynikająca z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego uzasadnia konieczność przełamania zasady tempus regit actum i w konsekwencji rodzi potrzebę ponownego rozpoznania sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej regulacji - mimo że regulacja taka była objęta domniemaniem konstytucyjności w dniu wydania decyzji (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 2296/12). Skarżący wskazał również orzecznictwo Sądu Najwyższego (m.in. wyrok z dnia 6 sierpnia 2013 r. II UK 6/13, wyrok z dnia 18 maja 2010 r., III UK 2/10), a także orzecznictwo sądów administracyjnych (m.in. postanowienie NSA z dnia 9 października 2007 r., I FSK 1261/07, wyrok NSA z 15 listopada 2006 r. II OSK 1349/05, wyrok NSA z dnia 9 marca 2010 r., I FSK 105/09). Według skarżącego argumentacja zaczerpnięta z opinii autorytetów oraz z wyroków wydawanych przez sądy, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny w pełni uzasadnia tezę, że odmowa wypłacenia skarżącemu należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop jest pozbawiona podstaw prawnych. Skarżący stwierdził, że ustawą o szczególnych rozwiązaniach nie można pozbawić go należnego świadczenia, którego ma prawo dochodzić w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. w sprawie sygn. akt K 7/15. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej P.p.s.a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja Komendanta Głównego i utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2024 r. wydane w trybie nieważnościowym nie naruszają prawa i wydane zostały przez właściwe organy. Nie zaszła podstawa do stwierdzenia ich nieważności, jak również nie ma podstaw do ich uchylenia. Nadto, w sprawie tej nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, jak również przepisy prawa procesowego, w stopniu, który miałby wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu prawidłowo Komendant Główny Policji zastosował art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organy prawidłowo stwierdziły, że nie zaszła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi podkreślenia wymaga, że Komendant Główny Policji i Komendant Wojewódzki Policji nie rozstrzygali w niniejszej sprawie kwestii uprawnień do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego, albowiem postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją KGP z dnia [...] lutego 2025 r. toczyło się w trybie nadzwyczajnym, a nie zwykłym. Nie może być tym samym mowy o naruszeniu art. 114 ust. 1 pkt 2 i art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 9 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...), czy art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w niniejszej sprawie. Przedmiotem oceny organów administracji w niniejszej sprawie nie była bowiem kwestia uprawnień skarżącego do wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Powyższe mogłoby być przedmiotem oceny w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym. Nie jest to jednak przedmiotem niniejszej sprawy. Kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie podlega ocenie Sądu w niniejszym postępowaniu. Sąd administracyjny, jak wskazano już wyżej, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże rozstrzyga w granicach danej sprawy. Wskazania w związku z tym wymaga, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Postępowanie nadzorcze, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, nie stanowi kolejnej instancji tego postępowania. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważnośc decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., do którego zasadniczo odnosi się wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji, organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiła przesłanka określona w tym przepisie, jak również nie wystąpiła żadna inna przesłanka nieważności wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2025 r. sygn. akt II SA/Wa 1844/24, orzeczenia.nsa.gov.pl). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie. Organ nadzoru powołał przepisy prawa, które stanowiły podstawę wydania decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Wskazał, że prawo policjanta zwalnianego ze służby do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe wynika żart. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Sposób ustalania wysokości tego ekwiwalentu określa art. 115a ustawy o Policji, który do dnia 5 listopada 2018 r. stanowił, że ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Organ wskazał też, że w dniu 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, w którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ podał, że z dniem 1 października 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych (...). Podał, że zgodnie z art. 1 pkt 16 tej ustawy art. 115a ustawy o Policji otrzymał brzmienie: ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/21 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Ponadto, zgodnie z art. 9 ust. 1 przywołanej ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r., przepis art. 115a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. stosuje się do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych i niezakończonych przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz do spraw dotyczących wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy policjantowi zwolnionemu ze służby od dnia 6 listopada 2018 r. Wskazał, że ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r. Przy obliczaniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego przysługującego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za rok 2018 określa się proporcję liczby dni niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego przysługującego przed dniem 6 listopada 2018 r. oraz od dnia 6 listopada 2018 r. Organ stwierdził, że w świetle powołanych przepisów, od dnia 1 października 2020 r., w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. stosuje się wyłącznie dotychczasowe przepisy dotyczące ustalania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe i dodatkowe (a więc z obowiązującym współczynnikiem ułamkowym 1/30 części miesięcznego uposażenia za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego), chyba że sprawa dotycząca wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy została wszczęta i niezakończona przed dniem 6 listopada 2018 r. KGP wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 2009 r. Podał też, że w związku z tym zwolnieniem wypłacono skarżącemu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop, a sprawa o wypłatę przedmiotowego ekwiwalentu w wyższej wysokości została wszczęta po dniu 5 listopada 2018 r. (wniosek o wypłatę wyrównania ekwiwalentu z dnia [...] grudnia 2018 r.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd rozpoznający niniejszą sprawę, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1987 r. sygn. akt II SA 2145/86 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego pod red. R.Hausera, Warszawa 1995, str.337). Podnoszona zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., jak i w skardze do Sądu, kwestia wykładni powołanych wyżej przepisów ustawy o Policji w kontekście wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Rozstrzygnięcie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych przez organ przepisów i nie daje podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, co prawidłowo stwierdził Komendant Wojewódzki Policji i Komendant Główny Policji rozstrzygając w trybie nadzorczym. Stwierdzenie przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r., iż ustalona w sprawie skarżącego wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia wynika z przepisów prawa, jak również kwestia interpretacji tego prawa w kontekście wyroku TK sygn. akt K 7/15, nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że przedmiotem skargi do Sądu jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, nieważnościowym, a nie w trybie zwykłym. Uzasadnienie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ nadzoru wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił żądania wnioskodawcy (art. 107 § 3 k.p.a.). Odmienna ocena strony od oceny organu w zakresie zaistnienia rażącego naruszenia prawa nie stanowi o nienależytym rozpatrzeniu sprawy. Organ dokonywał w niniejszym postępowaniu oceny, czy zaszła przesłanka nieważności i prawidłowo stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiły podnoszone przez stronę kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie decyzji Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, jak też nie zaszła w tym zakresie żadna z pozostałych przesłanek nieważności. Sąd, na podstawie akt sprawy stwierdził, że organ ustalił prawidłowo, że decyzja była wydana przez właściwy organ, tj. Komendanta Powiatowego Policji w [...], na podstawie upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Decyzja została skierowana do skarżącego jako strony postępowania administracyjnego. Decyzja KPP w [...] była wykonalna w dniu jej wydania, jej wykonie nie wywołało czynu zagrożonego karą. Decyzja nie zawiera wady powodującej jej nie ważność z mocy prawa. W tych okolicznościach, zasadnie KWP odmówił stwierdzenia nieważności decyzji KPP z dnia [...] listopada 2020 r., a KGP prawidłowo utrzymał decyzję KWP w mocy. Odnosząc się do zarzutów skargi raz jeszcze podkreślenia wymaga, że sytuacja, w której wykładnia art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nastręczała w praktyce orzeczniczej problemów, powoduje, że przyjęcie jednego z jego możliwych rozumień i zastosowań nie może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie może zostać uznany za jasny i jednoznaczny, zaś błędna wykładnia prawa nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (v. wyrok NSA z dnia 24 września 2025 r. sygn. akt III OSK 1754/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935) orzekł, jak w wyroku.