II SA/Wa 696/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi B.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2020r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu [...] oddala skargę

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Zarząd [...] (zwany dalej: "Zarządem Dzielnicy") uchwałą z [...] stycznia 2020r. nr [...] odmówił zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobów [...] B. K. (zwana dalej "Skarżącą", zamieszkałej w Schronisku dla Kobiet "[...]" przy ul. [...] w [...), z uwagi na posiadanie przez matkę Skarżącej dwupokojowego lokalu własnościowego przy ul. [...] w [...] i możliwość zamieszkania Skarżącej w tym lokalu. W podstawie prawnej powołano art. 6, art. 11 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002r. o ustroju m.st. Warszawy (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1817), § 50 ust. 1, § 6 ust. 1 pkt 2 Statutu [...] stanowiącego załącznik nr 10 do uchwały Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010r. Nr LXX/2182/2010 w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. 2018r., poz. 8814 zm. Dz.Urz.Woj.Maz. z 2019r., poz. 13139), § 6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj.Maz. z 2016r., poz. 6725) oraz § 24 ust. 1, § 2 i § 22 ust. 5 i ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009r. Nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm., zwana dalej "Uchwałą z 2009r."). Zarząd Dzielnicy powierzył wykonanie ww. uchwały z [...] stycznia 2020r. Zastępcy Burmistrza [...], nadzorującemu pracę Wydziału Zasobów Lokalowych. W uzasadnieniu ww. uchwały z [...] stycznia 2020r. wskazano, że Skarżąca ubiega się o najem socjalny lokalu z zasobów [...] na terenie Dzielnicy [...]. Od [...] września 2019r. zamieszkuje w Schronisku dla Kobiet "[...]" przy ul. [....] w [...], a przed umieszczeniem w ww. placówce mieszkała przy ul. [...] w [...], Dzielnica [...], ale lokal ten utraciła w drodze eksmisji. Skarżąca od 2011r. nie posiada stałego zameldowania, a Jej średni miesięczny dochód uzyskany w okresie ostatnich 6 miesięcy, poprzedzających złożenie wniosku o najem socjalny lokalu, wyniósł 755 zł. Kryterium dochodowe - 130% minimalnej emerytury wynosi: 1430 zł. Zarząd Dzielnicy, podczas szczegółowej analizy warunków mieszkaniowych Skarżącej i innych członków Jej rodziny ustalił, że matka Skarżącej – Z. jest właścicielką dwupokojowego lokalu przy ul. [...] w [...], o powierzchni 43,20 m2, a mieszkalnej 28,20 m2, w którym mieszka sama od śmierci ojca Skarżącej w listopadzie 2017r. Warunki mieszkaniowe w tym lokalu pozwalają na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych również Skarżącej. Komisja Mieszkaniowa na posiedzeniu [...] stycznia 2020r. negatywnie zaopiniowała zakwalifikowanie Skarżącej do najmu socjalnego lokalu z zasobów [...]. Zarząd Dzielnicy w związku z tym, na podstawie § 24 ust. 1, § 2 i § 22 ust. 5 w związku z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b Uchwały z 2009r. odmówił zakwalifikowania i umieszczenia Skarżącej na liście osób oczekujących na najem socjalny lokalu z zasobów [...]. 2. Skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. uchwałę Zarządu Dzielnicy z [...] stycznia 2020r., wnosząc o jej uchylenie, z uwagi na naruszenie art. 2, art. 7 Konstytucji RP i Uchwały z 2009r. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem organu, iż wnikliwie rozpatrzył sprawę. Zdaniem Skarżącej analiza sprawy polegała wyłącznie na kontakcie władz dzielnicy z administracją budynku, w którym zamieszkuje matki Skarżącej, w celu ustalenia z kim mieszka i jaka jest powierzchnia lokalu. Nikt nie kontaktował się z matką, z którą Skarżąca nie mieszka od ponad 20 lat i nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że możliwe jest wspólne zamieszkiwanie. Skarżąca przez ponad 20 lat mieszkała z partnerem przy ul. [...], a po ich rozstaniu matka nie zgodziła się z zamieszkać ze Skarżącą, która musiała zamieszkać w schronisku. Matki Skarżącej nie obchodzi, w jakiej sytuacji znalazła się Skarżąca i nie wyraża zgody na zamieszkanie razem ze Skarżącą. U matki Skarżąca zdiagnozowano 3 lata temu chorobę nowotworową i od tego czasu ich relacje praktycznie wygasły. Matka oczekuje od Skarżącej wsparcia finansowego, którego Skarżąca nie jest w stanie udzielić. Skarżąca pracuje jako opiekun społeczny i jej dochody są na poziomie minimalnego wynagrodzenia, a za pobyt w schronisku uiszcza 50% wynagrodzenia. Skarżąca ma też poważne problemy zdrowotne: [...], jest w trakcie diagnozy w związku z [...]. Skarżąca nie jest więc w stanie zamieszkać w lokalu, który nie należy do niej, jak również nie jest w stanie zmusić matki, aby się na to zgodziła. 3. Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podkreślając, że wszechstronnie i skrupulatnie rozpatrzył wszystkie okoliczności sprawy i zapoznał się z dokumentami złożonymi do wniosku o najem. W toku postępowania, w tym w bezpośredniej rozmowie ze Skarżącą ustalono, że ma Ona możliwość zamieszkania w ww. lokalu matki. Własność tego lokalu przysługiwała rodzicom Skarżącej – W. i Z.. W. K. zmarł [...] listopada 2017r. W sprawie nie przeprowadzono postępowania spadkowego, ale Skarżąca jest jedynym zstępnym zmarłego ojca i w drodze dziedziczenia ustawowego nabyłaby udział w odrębnej własności ww. lokalu. Zgodnie § 2 Uchwały z 2009r. organy dzielnic, realizując jej postanowienia, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej [...], w szczególności przez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych. § 22 pkt 5 lit. b) Uchwały z 2009r. wskazuje, że przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Tym samym warunki mieszkaniowe matki Skarżącej umożliwiają zamieszkanie w ww. lokalu dwóch osób. Zarząd Dzielnicy niezależnie od tego wskazał, że zgodnie § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały z 2009r., zobowiązany jest odmówić zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skoro Skarżąca w drodze spadku nabyła udział w prawie odrębnej własności lokalu, o czym świadczy zaświadczenie ze Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z [...] listopada 2019r. znajdujące się w aktach sprawy, można mówić o spełnieniu tej przesłanki, choć nie powołano jej w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały. Uchwała ta jest zatem zgodna z zasadami przyznawania lokali przez [...]. Zarząd zwrócił też uwagę na ograniczoną liczbę lokali w mieszkaniowym zasobie gminy i potrzebę ich przyznawania najbardziej potrzebującym osobom, które nie mają innych możliwości niż pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Okoliczność, że Skarżąca nie podjęła kroków prawnych w celu stwierdzenia nabycia spadku po ojcu i dalszych zmierzających do tego, by mogła zamieszkać w lokalu stanowiącym jej współwłasność, nie może powodować, że ciężar zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych zostanie przerzucony na [...]. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. 2. Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sąd rozstrzyga ponadto w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a."). Sąd wskazuje też, że sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym, z uwagi na treść art. 119 pkt 2 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik Skarżącej ustanowiony z urzędu w piśmie z 10 lutego 2021r., a Zarząd Dzielnicy w piśmie z 9 lutego 2021r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2. Sad podkreśla ponadto, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008r. sygn. akt I OPS 4/08 (dostępna na www.nsa.gov.pl), wskazał, że uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. NSA w ww. uchwale stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r. poz. 506 ze zm.; zwana dalej: "u.s.g."), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z 21 czerwca 2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2019r., poz. 1182 ze zm.) określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej. 3. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę, stwierdza, że podstawę prawną ww., zaskarżonej uchwały indywidualnej Zarządu Dzielnicy stanowiła Uchwała z 2009r., która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe, które dawały podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały. Wobec ww. uchwały indywidualnej nie miały zastosowania przepisy k.p.a., co powoduje, że zaskarżona uchwała nie podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami k.p.a. Sąd administracyjny bada jednak czy ww. uchwała została wydana zgodnie z przepisami prawa, które stanowiły podstawę do jej wydania, co wynika z art. 1 § 2 P.u.s.a., mając przy tym na względzie art. 134 § 1 P.p.s.a., biorąc pod uwagę naruszenia przepisów prawa, których nie powołano w skardze. Kontrola sądowoadministracyjna uchwał indywidualnych dokonywana jest przez Sąd administracyjny na mocy art. 147 § 1 i 2 P.p.s.a. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Stosownie do art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym. Sąd administracyjny nie orzeka zatem, tak jak organ, co do istoty sprawy. Sąd nie orzeka więc, czy Skarżącą należy umieścić na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...], ale jedynie kontroluje prawidłowość dokonanego przez organ rozstrzygnięcia, pod kątem jego zgodności z przepisami prawa materialnego oraz procesowego, o których mowa w ww. przepisach Uchwały z 2009r. 4. Sąd na wstępie wyjaśnia, że w sprawie nie doszło do naruszeń prawa wskazanych w skardze, a przede wszystkim do naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Zarząd Dzielnicy, wydając w rozpoznawanej sprawie zaskarżoną uchwałę z [...] stycznia 2020r. działał na podstawie obowiązujących przepisów prawa, powołując w podstawie prawnej m.in.: § 2, § 22 ust. 2 pkt 5, lit. b), § 22 ust. 5, § 24 ust. 1 Uchwały z 2009r. Pierwszy z ww. przepisów - § 2 Uchwały z 2009r. - stanowi, że organy Miasta oraz organy dzielnic, realizując postanowienia niniejszej uchwały, winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej Miasta, w szczególności poprzez wynajmowanie lokali, w tym lokali socjalnych i lokali zamiennych. § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b) Uchwały z 2009r. stanowi, że przy rozpatrywaniu wniosków osób, o których mowa w ust. 1 należy poddać wnikliwej analizie, w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31 warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. § 22 ust. 5 Uchwały z 2009r. stanowi, że odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Zdaniem Zarządu Dzielnicy negatywne rozstrzygnięcie wniosku Skarżącej, na ww. podstawach prawnych, zawarte w zaskarżonej uchwale wynikało z faktu, że Skarżącej po śmieci ojca – jako spadkobierczyni ustawowej - przysługuje prawo do dwupokojowego własnościowego lokalu mieszkalnego w [...], w którym obecnie samotnie zamieszkuje matka Skarżącej. Zarząd Dzielnicy podniósł też, że powierzchnia ww. lokalu mieszkalnego jest wystarczająca, aby mogły w nim zamieszkać uprawnione do tego osoby: Skarżąca i jej matka, gdyż powierzchnia całkowita wynosi 43,20 m2, a powierzchnia mieszkalna wynosi 28,20 m2. Zarząd Dzielnicy ustalił, że ojciec Skarżącej zmarł w listopadzie 2017r. a warunki mieszkaniowe w tym lokalu pozwalają na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych również Skarżącej. Zarząd Dzielnicy nie kwestionował ponadto wypełnienia przez Skarżącą kryterium dochodowego, wskazując, że średni miesięczny dochód Skarżącej uzyskany w okresie ostatnich 6 miesięcy, poprzedzających złożenie wniosku o najem socjalny lokalu, wyniósł 755 zł, zaś kryterium dochodowe wynosił 130% minimalnej emerytury - 1430 zł. Dodatkowo w zaskarżonej uchwale poczyniono ustalenia w zakresie warunków mieszkaniowych samej Skarżącej podnosząc, że zamieszkuje od [...] września 2019r. w Schronisku dla Kobiet "[...]" przy ul. [...] w [...], a przed umieszczeniem w ww. placówce, mieszkała przy ul. [...] w [...], Dzielnica [...], ale lokal ten utraciła w drodze eksmisji. Skarżąca od 2011r. nie posiada też stałego zameldowania. Sąd wskazuje ponadto, że w mieszkaniowym zasobie gminy [...] znajduje się ograniczona liczba lokali i tym samym Zarząd Dzielnicy powinien przyznawać je osobom najbardziej potrzebującym, które nie mają innych możliwości niż pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć powoływany przez Skarżącą fakt braku utrzymywania bliższych kontaktów z matką, z uwagi na chorobę nowotworową i brak środków materialnych do udzielenia matce pomocy finansowej. Sąd wskazuje również, że decydującego znaczenia w sprawie nie może mieć i to, że Skarżąca nie przedstawiła w postępowaniu przed organem administracyjnym dokumentów świadczących o podjęciu kroków prawnych, w celu stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w listopadzie 2017r. ojcu oraz kroków zmierzających do wspólnego objęcia wraz z matką własnościowego lokalu mieszkalnego o powierzchni całkowitej 43,20 m2 i powierzchni mieszkalnej 28,20 m2. Przyjęcie argumentacji Skarżącej prowadziłoby bowiem do niczym nieuzasadnionego uprzywilejowania osób mogących zaspokoić potrzeby mieszkaniowe we własnym zakresie, w stosunku do osób rzeczywiście potrzebujących pomocy w uzyskaniu najmu mieszkania. Analogiczne stanowisko w tym zakresie prezentowane było w orzecznictwie Sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019r. sygn. akt I OSK 982/19, na mocy którego utrzymano w mocy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1320/18 – oba dostępne na www.nsa.gov.pl). W świetle ponadto ww. przepisu § 2 Uchwały z 2009r. organy miasta i dzielnic powinny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Wskazać też należy, że z § 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały z 2009r. wynika, że Zarząd Dzielnicy odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub z której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie. Skoro zatem Skarżącej w wyniku spadkobrania po zmarłym w listopadzie 2017r. ojcu przypada do używania część ww., własnościowego lokalu mieszkalnego, choć nie dostarczyła jeszcze dokumentów świadczących o przeprowadzeniu postępowania spadkowego, możliwe było przyjęcie przez Zarząd Dzielnicy w zaskarżonej uchwale, że również z tego powodu (§ 6 ust. 1 pkt 1 Uchwały z 2009r.) należało Skarżącej odmówić zawarcia umowy najmu lokalu, choć ww. przepis nie został wprost wskazany w zaskarżonej uchwale. Tym samym, wbrew sugestiom podnoszonym przez Skarżącą w postępowaniu sądowym, należało uznać, że możliwe było wydanie przez Zarząd Dzielnicy zaskarżonej uchwały, która była zgodna z zasadami przyznawania lokali przez [...], które określono m.in. w Uchwale z 2009r. 4. Sąd, mając powyższe okoliczności na względzie, uznał za zasadne oddalenie skargi, na mocy art. 151 P.p.s.a.