II SA/Wa 603/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi J.C. na postanowienie Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie. 2. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego J.C. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Komendant Główny Straży Granicznej, działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.), postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy swoje postanowienie nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., zawieszające postępowanie w sprawie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sprawie odmowy przyznania J.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] maja 2016 r. do Kancelarii Jawnej [...] Oddziału Straży Granicznej wpłynęło oświadczenie mieszkaniowe funkcjonariusza w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmówił przyznania stronie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Od decyzji Komendanta Oddziału funkcjonariusz złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W dniu [...] grudnia 2016 r. Komendant Główny Straży Granicznej wydał postanowienie nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w sprawie odmowy przyznania J.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Na powyższe, pełnomocnik J.C., złożył zażalenie, zaskarżając postanowienie w całości. Organ wskazał, że dnia [...] marca 2016 r. funkcjonariusz wystąpił do Komendanta Głównego SG z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...]. Komendant Główny SG decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] maja 2016 r., odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. Decyzja nr [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W chwili obecnej organ administracji oczekuje na wyznaczenie przez Sąd terminu rozprawy w przedmiotowej sprawie. Następnie, w dniu [...] czerwca 2016 r. strona wystąpiła do Komendanta [...] Oddziału SG z wnioskiem o przydział lokalu mieszkalnego i oświadczeniem do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości, w których wskazał, że od dnia [...] maja 2016 r., ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego bądź domu. Prócz tego, w złożonym w dniu [...] września 2016 r. oświadczeniu, funkcjonariusz wyjaśnił, że jego żona, z chwilą śmierci ojca, stała się (wraz z matką) współwłaścicielką domu w J. i że przysługujący jej udział to % domu (18,13 m2 powierzchni mieszkalnej). Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] września 2016 r. odmówił przyznania J.C. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Rozpatrzenie, złożonego do Komendanta Głównego, odwołania zostało zawieszone postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. do czasu rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Komendanta Głównego SG, w sprawie nie budzi wątpliwości, że wyrok sądu administracyjnego będzie posiadał duży wpływ na rozstrzygniecie zawieszonego postępowania, a zatem zaistniała przesłanka do jego zawieszenia. W dniu 15 marca 2017 r. skargę na powyższe postanowienie złożył J.C., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o przekazanie kwestii zawieszenia niniejszego postępowania do ponownego rozpatrzenia, a nadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. Zarzucił on organowi naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj.: art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - polegające na niewłaściwym zastosowaniu tej normy i uznaniu, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji, gdy wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie jest zależne od wydania orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi J.C. na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej - co doprowadziło do wadliwego zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów, aniżeli podniesione przez skarżącego. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), w myśl którego, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do treści art. 24 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepis ten ma stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także przez sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie, przez co spełnia funkcję gwarancyjną. Inaczej mówiąc, ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (vide: W. Chróścielewski "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r. str. 137), poprzez unikanie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji lub postanowienia, wydanych przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby, wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 – LEX nr 235133, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 – LEX nr 529978). Jednakże, w kwestii tej istnieje wyjątek i – jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09 – art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju, jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też – w ślad za powyższą uchwałą – przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a., jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Komendant Główny Straży Granicznej dopuścił się w sprawie naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był działający z upoważnienia organu Zastępca Dyrektora Biura Techniki i Zaopatrzenia – P.S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Komendant Główny Straży Granicznej. W tym miejscu stwierdzić zatem należy, że w myśl art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Skoro tak, to zbędne staje się – jako przedwczesne – odnoszenie się do zarzutów skargi i w tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 cyt. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 205 § 2 tej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).