II SA/Wa 483/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego – P. L. kwotę 497 zł (czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

P. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). Z okoliczności faktycznych sprawy ustalonych przez organ administracji i przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że P. L. w dniu [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wyłączenie stosowania wobec niego art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, na podstawie art. 8a tej ustawy, uzasadniając wniosek krótkotrwałością służby przed 30 lipca 1990 r. oraz przebiegiem służby pełnionej w demokratycznej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec P. L. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 8a ust. 1 ustawy) i stwierdził, że "zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Ministra, pierwsza z tych przesłanek: krótkotrwałość (rozumiana jako m. in. chwilowość, nietrwałość, przejściowość, tymczasowość, epizodyczność) służby, musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Analizując drugą z "przesłanek formalnych" - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ podał, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oznacza ich realizację na najwyższym poziomie (służbę wzorową i nienaganną), a narażenie zdrowia i życia (rzeczywiste, wyjątkowe a nie hipotetyczne ryzyko służby) należy postrzegać jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że "szczególnie uzasadniony przypadek znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek", co prowadzi do wniosku, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczeń zaopatrzeniowych w obniżonej wysokości. Zdaniem organu, przepis art. 8 ustawy może mieć zastosowanie do osób, których służba przed 31 lipca 1990 r. była krótkotrwała i które odznaczają się wybitymi, indywidualnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w demokratycznej Polsce. Minister podkreślił, że o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku" nie świadczy z całą pewnością to, że były funkcjonariusz awansował w służbie, otrzymywał wyróżnienia czy "inne gratyfikacje", a więc wykonywał obowiązki w służbie w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że niespełna pięciomiesięczna służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (od [...] czerwca do [...] listopada 1989r.) była służbą krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnie do całego okresu służby byłego funkcjonariusza (21 lat, 7 miesięcy i 10 dni tj. od [...] lipca 1984 r. [...] lutego 2006 r.). Organ stwierdził, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, określona w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że "nie kwestionuje" rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez P. L. w służbie po 12 września 1989 r. (z akt osobowych przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu oraz z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2018 r., dotyczącego przebiegu jego służby wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie - miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek funkcyjny i służbowy, był awansowany w stopniu służbowym i otrzymywał wyższe stanowiska oraz medale :Brązowy Krzyż Zasługi, Srebrną Odznakę "Zasłużony Policjant"). Organ dodał, że skarżący nie pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, ponieważ jego świadczenie emerytalne nie było podwyższone na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że odmówił wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, ponieważ uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". P. L. w skardze do Sądu na tę decyzję zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, przez jego błędną wykładnię. Zdaniem skarżącego w powołanym przepisie jest mowa o dwóch (a nie trzech) przesłankach wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zamieszczenie w treści przepisu art. 8a ustawy sformułowania "szczególnie uzasadniony przypadek" wskazuje jedynie na wyjątkowy charakter tej regulacji, zważywszy, że przesłanki wymienione w tym przepisie "z pewnością nie zostaną spełnione przez wielu byłych funkcjonariuszy". Prowadzi to do wniosku, że spełnienie obu przesłanek z art. 8a ustawy, potwierdza wystąpienie "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skarżący zarzucił ponadto, że zagrożenie zdrowia i życia, o którym mowa w 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do normalnych następstw służby w formacjach mundurowych i jest wpisane w codzienną służbę funkcjonariusza. Oznacza to, że każdy funkcjonariusz pozostający w służbie pełni ją z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby bowiem ustawodawca chciał zaostrzyć kryterium w tym zakresie, niewątpliwie użyłby sformułowania "w warunkach bezpośredniego zagrożenia życia i i zdrowia" lub "w warunkach szczególnego zagrożenia życia i zdrowia", czego jednak nie uczynił. Skarżący postawił ponadto zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. P. L. w uzasadnieniu tych zarzutów podniósł m. in., że w orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione. P. L. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13 b ustawy ( służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Z treści przytoczonego przepisu ustawy wynika, że istotą decyzji dotyczącej wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza mniej korzystnych zasad ustalania świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tym przepisie przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na wyłączenie stosowania wobec wnioskodawcy przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24 c ustawy zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji w tej sprawie jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie prawnym. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Sąd stwierdził uchybienia organu w tym zakresie. Należy przypomnieć, że Minister oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem organu, ""rzetelność" służby w demokratycznej Polsce, o której mowa w tym przepisie, musi być bowiem oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności służba pełniona z narażeniem zdrowia i życia. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu, Minister dokonał w niniejszej sprawie błędnej wykładni i nieprawidłowo zastosował art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W zaskarżonej decyzji organ nie zakwestionował rzetelnego pełnienia służby przez skarżącego (powołał się na pismo Komendanta Głównego Policji dotyczące przebiegu służby P. L.), aczkolwiek dodał, że brak jest dokumentów potwierdzających udział funkcjonariusza w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia, rozumianych, zdaniem organu, jako rzeczywiste wyjątkowe następstwo służby a nie tylko ryzyko wpisane w pełnienie tej służby. Nie ma powodów, zdaniem Sądu, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Organ do tej kwestii nie odniósł się właściwie. Zdaniem Sądu, wymaganie "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, stanowi dodatkowe kryterium oceny dwóch określonych w tym przepisie przesłanek wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy: krótkotrwałości służby i rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków. Z tego wynika, że można było rozważać kwestię uzasadnionego wyłączenia zastosowania wobec skarżącego wymienionych przepisów ustawy tylko pod warunkiem łącznego spełnienia dwóch przesłanek określonych art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że funkcjonariusz, który pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa może liczyć na odstąpienie zastosowania wobec niego wspomnianych przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, jeżeli ta jego służba była wyjątkowo krótkotrwała, a po 31 lipca 1990 r. szczególnie rzetelnie wykonywał swoje zadania i obowiązki służbowe. Sąd dodaje, że NSA w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wywiódł, że "spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (....)". Zdaniem Sądu, o szczególnie rzetelnej służbie, czyli służbie wyróżniającej funkcjonariusza spośród innych funkcjonariuszy, mogą niewątpliwie świadczyć nagrody i awanse, których istotą jest przecież podkreślenie wyjątkowej postawy funkcjonariusza. Według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) Krzyż Zasługi, którym został odznaczony skarżący, jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Jak już powiedziano, uznanie administracyjne nie oznacza oczywiście dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie organ nie wywiązał się z tego obowiązku należycie. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga P. L. jest uzasadniona i w związku z tym działając podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty zastępstwa procesowego w wysokości 497 zł., stosownie do 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). Sąd, na zgodny wniosek stron, rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 powołanej ustawy). W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki a nie winny sposób.