II SA/Wa 432/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant ref. stażysta Paulina Lichowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", Komendant Główny Policji utrzymał w mocy swoje orzeczenie z [...] grudnia 2018 r., o odmowie przyznania p. R. M., zwanemu dalej "Funkcjonariuszem", prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego za okres – [...] kwietnia 2017 r. do [...] listopada 2018 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przywołał następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Funkcjonariusz - oświadczeniem mieszkaniowym z [...] listopada 2018 r. (data wpływu) - wystąpił o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od [...] kwietnia 2017 r., - po przeanalizowaniu stanu faktycznego orzeczono o przyznaniu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego od [...] listopada 2018 r. zaś - kwestionowaną decyzją - o odmowie przyznania świadczenia od [...] kwietnia 2017 r. do [...] listopada 2018 r., - prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zwanego dalej "świadczeniem", regulują przepisy rozdziału 8 "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem o równoważniku pieniężnym"; zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje świadczenie, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej; natomiast rozporządzenie o równoważniku pieniężnym określa szczegółowo przypadki, kwalifikujące policjanta do otrzymywania świadczenia, - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, decyzja o przyznaniu świadczenia ma charakter konstytutywny - wywołuje skutek ex nunc (na przyszłość); prawo do niego powstaje dopiero na podstawie aktu administracyjnego - nie z mocy prawa, lecz na podstawie decyzji administracyjnej, wydanej w oparciu o oświadczenie mieszkaniowe, złożone przez funkcjonariusza, po spełnieniu przesłanek określonych w ustawie o Policji i przepisach wykonawczych; postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wszczyna się na podstawie złożonego oświadczenia mieszkaniowego; prawo do świadczenia nie powstaje z mocy samej ustawy o Policji, lecz na podstawie decyzji administracyjnej; tym samym decyzja o przyznaniu świadczenia może dotyczyć okresu od dnia złożenia wniosku, - Funkcjonariusz oświadczenie mieszkaniowe złożył [...] listopada 2018 r.; słusznie zatem odmówiono mu przyznania prawa do przedmiotowego świadczenia od [...] kwietnia 2017 r. do [...] listopada 2018 r., - decyzja o ustaleniu prawa do świadczenia ma charakter konstytutywny - na jej podstawie powstaje doń prawo - i art. 107 ustawy o Policji nie ma zastosowania; postępowanie w sprawie przyznania świadczenia wszczyna się w oparciu o złożone oświadczenie; brak wniosku strony powoduje, że prawo do równoważnika nie powstaje; wniosek może być złożony w każdym czasie ale zawsze będzie dotyczył sytuacji na przyszłość (tak wyroki: NSA o sygn. akt I OSK 450/11 oraz WSA o sygn. akt II SA/Wa 145/16 i Il/SA/Kr 770/10 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). W skardze zarzucono naruszenie: - relacji art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez niewłaściwą wykładnię wobec przyjęcia, że nie stanowią one samodzielnej podstawy prawnomaterialnej przyznania prawa do świadczenia; tymczasem zarówno treść danych przepisów, jak też stanowiska wyrażane w doktrynie i orzecznictwie, prowadzą do jednoznacznego wniosku, że wskazane tam przesłanki stanowią samodzielną i wystarczającą (a ponadto jedyną - rangi ustawowej) podstawę przyznania prawa do świadczenia; w konsekwencji niewłaściwie zastosowano przepisy i niesłusznie - gdy w istocie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia - nie przyznano doń prawa za okres poprzedzający złożenie wniosku (od [...] kwietnia 2018 r.), - art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, w związku z § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, przez niewłaściwą wykładnię, wobec przyjęcia, że § 3 aktu wykonawczego stanowi materialnoprawną przesłankę przyznania prawa do świadczenia; tymczasem, zarówno treść tych przepisów, jak też stanowiska wyrażane w doktrynie i orzecznictwie, prowadzą do wniosku, że § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym nie stanowi przesłanki materialnej przyznania prawa do świadczenia; są to jedynie regulacje o charakterze proceduralnym; w konsekwencji przepisy te niewłaściwie zastosowano i niesłusznie - gdy w istocie zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia - nie przyznano doń prawa za okres poprzedzający złożenie wniosku, - § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, przez błędne zastosowanie w sprawie wobec uznania, że decyzja administracyjna o przyznaniu prawa do świadczenia ma charakter konstytutywny; ma ona tymczasem charakter deklaratoryjny; w konsekwencji w niniejszej sprawie niewłaściwie zastosowano przepisy i niesłusznie - gdy zostały spełnione przesłanki przyznania świadczenia - nie przyznano doń prawa, - art. 107 ustawy o Policji przez niezastosowanie; dany przepis znajduje natomiast zastosowanie w sprawach o przyznanie świadczenia, a Funkcjonariusz dokonał czynności określonych w § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym w terminie zakreślonym wskazanymi przepisami. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. Podnoszono, że – zdaniem Funkcjonariusza - w doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, zgodnie z którym decyzja w sprawie przyznania świadczenia, ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza to prawo do świadczenia w okresie, gdy Funkcjonariusz spełniał przesłanki do jego przyznania. Orzeczenie administracyjne potwierdza wyłącznie istnienie uprawnienia, które nabywa się od momentu spełnienia ustawowych przesłanek. W konsekwencji - z chwilą spełnienia przesłanek, warunkujących powstanie prawa do świadczenia - powstaje roszczenie o jego wypłatę (tak wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Wr 24/18 – dostępny w CBOSA). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Organ odwoławczy właściwie skonstatował brak wystąpienie w sprawie przesłanek dla przyznania świadczenia za okres przed datą złożenia wniosku. Wobec zarzutów skargi dodać należy jedynie co następuje. W sprawie nie są sporne jej okoliczności faktyczne. Spór sprowadza się do kwestii właściwej wykładni przepisów, regulujących zasady przyznawania świadczenia. Godzi się przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu wskazywanego już wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 lipca 2011 roku o sygnaturze akt I OSK 450/11. Stwierdzono tam m.in.: "(.....) decyzja Komendanta Powiatowego Policji w G. z dnia (...) marca 2010 r. jest decyzją o charakterze konstytutywnym co oznacza, że wywołuje skutek ex nunc. Cechą aktów konstytutywnych jest to, że tworzą one nowe obowiązki, a zatem w ich wyniku zawiązuje się nowy, zmienia, bądź uchyla istniejący stosunek administracyjnoprawny. Z uwagi na taką ich istotę wywołują one skutki prawne na przyszłość, nie wcześniej jak od chwili ich wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2001 r. I SA 8/81 i z 10 stycznia 2002 r. I SA 1368/00). W świetle powyższego nie można się zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, że decyzja wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wywiera skutek od daty spełnienia przez funkcjonariusza przesłanek do nabycia prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.". Sąd w tym składzie sformułowaną tam ocenę podziela, z tym zastrzeżeniem, że dopuszczalne jest także przyznanie uprawnienia do świadczenia za okres od złożenia wniosku do wydania decyzji. Nie przychyla się natomiast do wyrażanych w judykaturze poglądów odmiennych. Zdaniem Sądu, z woli prawodawcy ogólne uprawnienie do uzyskania świadczenia materializuje się niejako dopiero wobec złożenia stosownego wniosku funkcjonariusza. Wynika to z przywoływanego już § 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, które określa szczegółowe zasady przyznawania danego świadczenia, w kontekście zachowania stosownego trybu. W danym zakresie rozporządzenie to nie modyfikuje w istocie reguł ustawowych lecz - wedle woli prawodawcy - wskazuje formalne warunki, których zachowanie uprawnia do uzyskania świadczenia. Trafnie przy tym zauważa się w skardze, że – w myśl samej ustawy o Policji - uzyskanie świadczenia jest uzależnione od spełnienia warunków obiektywnych, dotyczących faktycznej sytuacji funkcjonariusza (aktualna sytuacja mieszkaniowa). Wobec tego w pełni uzasadnione jest formalne związanie oceny spełnienia warunków wskazanych ustawą z samym złożeniem wniosku. Całkowicie nieracjonalne - i niewątpliwie sprzeczne z wolą samego ustawodawcy - byłoby natomiast przyjęcie zasady oceniania wstecz, czy warunki uzyskania świadczenia historycznie występowały. Tego rodzaju przypadki mogą mieć wyłącznie charakter wyjątkowy i dotyczyć sytuacji, gdy funkcjonariusz - w myśl wydanej wcześniej decyzji - pobierał już świadczenie, choć było nienależne. Nie może być to natomiast uznawane za rozwiązanie systemowe, przy składaniu wszelkich wniosków o świadczenie. Bez znaczenia jest więc, przywoływana przez Funkcjonariusza, wynikająca z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji reguła wygasania roszczeń w terminie 3 lat, przy czym termin ten może nie być w pewnych przypadkach nawet wiążący (tak ust. 2). Nie sposób stąd wychodzić, aby wolą prawodawcy było - co do zasady - umożliwienie ubiegania się o świadczenie w terminie 3 lat od spełnienia warunku jego uzyskania (a nawet dłużej wedle ust. 2), a rolą organu miała być co do zasady ocena stanów historycznych. W takiej sytuacji uprawnione jest takie wyłożenie treści normatywnej §. 3 rozporządzenia o równoważniku pieniężnym, wobec art. 92 ustawy o Policji, że uprawnienie do świadczenia ocenia się na dzień złożenie wniosku. Pozostaje to w związku czasowym z datą orzeczenia w danej sprawie. Wobec tego dokonana przez organ wykładnia stosownych regulacji jest prawidłowa, zaś bezpodstawny zarzut skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki uzyskania świadczenia. Biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania - zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku.