II SA/Wa 4095/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2021 r. (nr [...]), zaskarżoną przez L.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie przesłanki wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łączne spełnienie umożliwia zastosowanie wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W konsekwencji niespełnienie jednej z nich bezcelową czyni analizę potencjalnego spełnienia drugiej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że jak wynika z pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, L.Z. pełnił służbę, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej od [...] lipca 1985 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez 4 lata i 7 miesięcy, co ma stanowić ponad 23 % ogółu okresu jego służby, który wynosi 19 lat, 5 miesięcy i 2 dni. Organ dodał, że "krótkotrwałość" odnosi się zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który powinien wykazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". Na poparcie powyższego stanowiska przywołał, m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2125/19 oraz wyrok z 14 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3208/19, w którym Sąd uznał, że literalne odczytanie pojęcia "krótkotrwały" możliwe jest do wywiedzenia z treści ustawy zaopatrzeniowej. Krótkotrwałą służbę stanowi taki okres, w którym funkcjonariusz nie mógł zaangażować się i aktywnie służyć totalitarnemu ustrojowi, nie zdołał zaznajomić się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Zdaniem Ministra, to wszystko prowadzi do wniosku, że służba L.Z. na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała, zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym. W związku z tym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy (krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r.) nie została spełniona i już z tego powodu nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. L.Z. zaskarżył opisaną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), poprzez jego błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że niespełnienie przesłanki krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r., czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia przesłanki, o której mowa w pkt 2 ust. 1 art. 8a ustawy. Zdaniem skarżącego, powołany przepis formułuje jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powołując się na wyroki NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2247/19 i z 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1711/19 skarżący podniósł, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stanowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 powołanej ustawy. "Szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy uprawniony nie spełnia któregoś z warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy. W takiej sytuacji konieczne jest zbadanie, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja narusza również art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu tych zarzutów L.Z. stwierdził, że organ nie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych w sprawie, niezasadnie przyjął, że informacja IPN o przebiegu służby byłego funkcjonariusza jest dla organu wiążąca, wydając decyzję odmowną naruszył granice uznania administracyjnego. L.Z. podniósł, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dokonał "rzetelnej i pełnej" interpretacji pojęcia "krótkotrwałości" (służby), w rezultacie nie wiadomo, jakimi przesłankami się kierował. Nie jest bowiem wyczerpującym jedynie stwierdzenie, że ważny jest "stosunek długości służby na rzecz totalitarnego państwa do ogółu służby". W uzasadnieniu decyzji nie dokonał również żadnej analizy przebiegu jego służby. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z jego wnioskiem, ewentualnie o jej uchylenie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona przez L.Z. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. narusza prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których łączne spełnienie pozwala na zastosowanie w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyłączenia z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie dotyczącym omawianej problematyki w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę, tj. "szczególnie uzasadniony przypadek", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów pomocniczych, tj. "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Kryteria te, poprzez zwrot "ze względu na", wyłącznie dookreślają treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", a nie stanowią oddzielnych przesłanek stwierdzenia takich "przypadków". Nie mogą być też uznane za przykłady "szczególnie uzasadnionych przypadków", ponieważ ustawodawca nie posłużył się określeniem "w szczególności", stosowanym w sytuacji przedstawiania niewyczerpującego katalogu przesłanek. Treść tych kryteriów należy oceniać przez pryzmat treści "szczególnie uzasadnionych przypadków", a ich zadaniem jest ułatwienie ustalenia, czy w przypadku konkretnej osoby zostało obalone domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji niespełnienie któregoś z kryteriów opisanych w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy emerytalnej nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", lecz wymaga ustalenia, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań i czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej - służbie na rzecz państwa jako takiego. W drugiej z tych sytuacji, dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały niesłusznie nabyte z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego (por. np. wyrok NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21, z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z IPN, o której mowa w art. 13a ustawy zaopatrzeniowej, nie stanowi niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa, lecz jest tylko i wyłącznie jednym ze środków dowodowych w postępowaniu przed organem emerytalnym (por. np. wyroki NSA: z 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19, z 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r. sygn. akt OSK 1669/19, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 3026/21, z 12 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 2168/21 i III OSK 1895/21, z 25 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 1861/21 i III OSK 3816/21, z 26 maja 2021 r., sygn. akt III OSK 2174/21). Pogląd ten jest również wyrażany w piśmiennictwie prawniczym (por. W. Jakimowicz "O definicjach i domniemaniach prawnych w prawie administracyjnym -studium przypadku", Przegląd Prawa Publicznego, 2020 nr 7-8, str. 56). Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dokonał zatem błędnej wykładni art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej. W konsekwencji nieprawidłowo stwierdził, że skoro służba L.Z. na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (art. 8a ust. 1 pkt 1), to nie jest dopuszczalne wydanie decyzji o jaką wnioskował skarżący. Z opisanych względów Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy emerytalnej, które miało wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przedstawił żadnych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister nie ocenił także niniejszej sprawy pod kątem rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r., błędnie uznając, że niespełnienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej czyni dalszą analizę sprawy bezpodstawną. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wnikliwie zbada, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy. Podkreślić raz jeszcze należy, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, ale jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Jak już zaznaczono, treść kryteriów pomocniczych należy oceniać z uwzględnieniem treści "szczególnie uzasadnionych przypadków". Minister ma zatem przeanalizować charakter służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. i wykonywanych przez niego zadań i obowiązków, przede wszystkim poprzez ustalenie czy L.Z. był zaangażowany w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Minister powinien również dokonać ustaleń dotyczących rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1990 r. Organ nie może bowiem pozostawić poza zakresem swoich ustaleń i rozważań służby skarżącego po przemianach ustrojowych w demokratycznej Polsce. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a.: wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę w taki, a nie inny sposób. Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2021 r. Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego, ponieważ wobec zgodnego wniosku stron niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a pełnomocnik skarżącego nie zgłosił wniosku o przyznanie należnych kosztów. Stosownie do art. 210 § 1 zd. 1 powołanej ustawy, strona traci uprawnienie do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przed zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Przepis § 1 nie ma zastosowania w przypadku orzekania na posiedzeniu niejawnym, gdy strona nie jest reprezentowana przez adwokata, radcę prawnego, doradcę podatkowego lub rzecznika patentowego. W takim przypadku o kosztach należnych stronie sąd orzeka z urzędu (§ 2). W rozpoznawanej sprawie, wyłączenie przewidziane w art. 210 § 2 ustawy nie miało zastosowania.