II SA/Wa 401/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Danuta Kania, Adam Lipiński (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu Przedszkola Niepublicznego [...] do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] W. oddala skargę.

[...] Kurator Oświaty decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. o odmowie wpisu Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Biuro Edukacji Urzędu [...]. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. 2015 r., poz. 2156). W uzasadnieniu decyzji [...] Kurator Oświaty wskazał co następuje: W dniu [...] października 2015 r. do Biura Edukacji Urzędu [...] wpłynęło zgłoszenie o dokonanie wpisu Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. przy ul. [...]. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...]. Biuro Edukacji Urzędu [...], po przeprowadzonej analizie dokumentacji, stwierdziło, że załączona Informacja o warunkach lokalowych nie jest wystarczająca do uznania, iż pomieszczenia w budynku znajdującym się w W. przy ul. [...] przeznaczone do prowadzenia przedszkola zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy (zgodnie z art. 82 ust. 2 ustawy o systemie. W związku z powyższym pismem z dnia 14 października 2015 r. wezwano [...] Spółka z o.o. do uzupełnienia dokumentów potwierdzających bezpieczne i higieniczne warunki w lokalu w W. przy ul. [...], w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie organ ewidencyjny poinformował [...] Spółkę z o.o., że do potwierdzenia, czy dany lokal lub budynek zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki upoważnione są właściwe organy, takie jak: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Państwowa Straż Pożarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna lub odpowiedni rzeczoznawcy. Potwierdzenie spełnienia wymogu z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ww. ustawy może mieć dowolną formę dokumentu zaświadczającego, np. protokołu kontroli, stanowiska, zaświadczenia, opinii. Niedostarczenie dokumentów w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, zgodnie z art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Pomimo otrzymania wezwania do dnia wydania decyzji przez organ pierwszej instancji [...] Spółka z o.o. nie przedłożyła organowi ewidencyjnemu dokumentów potwierdzających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy. Powołując się na powyższy stan faktyczny sprawy Prezydent [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił [...] Spółka z o.o. wpisu Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez Biuro Edukacji Urzędu [...]. Jednocześnie organ pierwszej instancji wskazał, iż w dokumentacji będącej w posiadaniu Biura Edukacji Urzędu [...] znajduje się opinia sanitarna z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] wydana przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], z której jednoznacznie wynika, że została wydana na potrzeby Zespołu wychowania przedszkolnego "[...]" mieszczącego się w budynku przy ul. [...] w W. Opinia ta jest pozytywna. Wyżej wymieniona palcówka legitymuje się zaświadczeniem nr [...] o wpisie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych prowadzonej przez [...] z dnia [...] października 2012 r. Prezydent [...] wskazał także, iż [...] Sp. z o.o. zamierza w budynku przy ul. [...] w W. prowadzić trzy odrębne placówki: Przedszkole Niepubliczne "[...]" dla dzieci od 2,5 do 7 lat (którego dotyczy niniejsza sprawa):Bursę [...]", do której mogą być przyjmowani uczniowie gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych w wieku do 24 roku życia: Zespół Wychowania Przedszkolnego "[...]" funkcjonujący od [...] października 2012 r. dla dzieci od 3 do 5 lat. Organ podkreślił, że zespół wychowania przedszkolnego, przedszkole niepubliczne oraz bursa stanowią odrębne jednostki organizacyjne. Zespół wychowania przedszkolnego jest inną formą wychowania przedszkolnego, w której dopuszcza się prowadzenie zajęć w ramach zespołu w lokalu, który będzie przeznaczony dla nie więcej niż 25 dzieci. Przedszkole może być wielooddziałowe, a zatem może przyjmować kilka razy większą liczbę dzieci w zależności od liczby i metrażu sal. Bursa jest placówką zapewniającą całodobową opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania. [...] Spółka z o.o. odwołała się od tej decyzji do [...] Kuratora Oświaty, żądając uznania decyzji organu pierwszej instancji za nieważną i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Kurator Oświaty utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji, podzielając jej argumentację. Organ drugiej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty zgłoszenie do ewidencji szkół i placówek niepublicznych powinno zawierać wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających między innymi bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Wykładnia literalna przedstawionego uregulowania wskazuje wprost, że warunkiem sine qua non założenia placówki niepublicznej jest wcześniejsze uzyskanie wpisu do ewidencji prowadzonej przez właściwą jednostkę samorządu terytorialnego. Do czasu uzyskania wpisu w ewidencji nikt nie ma prawa zakładać przedszkola niepublicznego. Zgodnie z art. 82 ust. 4 ww. ustawy, organ dokonujący wpisu do ewidencji, wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji, jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie. W rozpatrywanym przypadku bezspornym jest, że pomimo wezwania strony do uzupełnienia wniosku, w wyznaczonym przez organ I instancji terminie, [...] Spółka z o.o. nie przedłożyła stosownych dokumentów poświadczających, że w lokalu przeznaczonym do prowadzenia Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. przy ul. [...] zapewnione będą bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy dla nowo tworzonej placówki, zgodnie z odrębnymi przepisami. W ocenie [...] Kuratora Oświaty powyższe stanowi o zasadności podjętej przez Prezydenta [...] decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Spółka z o.o. decyzji [...] Kuratora Oświaty zarzuciła: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art.7 Kpa., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji również do załatwienia sprawy nie uwzględniającego interes społeczny oraz słuszny interes obywateli; - art. 8 Kpa., poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zufania jego uczestników do władzy publicznej, polegający na zastosowaniu mechanizmów powodujących iluzoryczne stosowanie prawa, nie uwzględniając przy tym również zasad współżycia społecznego i dobra jednostki; - art. 77 § 1 Kpa., poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy. 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 82 ustawy o systemie oświaty, poprzez jego rażąco nieprawidłową wykładnię, w sytuacji gdy wpis jest czynnością materialno-techniczną, a [...] Kurator Oświaty, zaniechał kontroli prawidłowości i prawnych podstaw działań Prezydenta [...] jako organu administracyjnego dotyczących kierowanych do wnioskodawcy wezwań do uzupełnienia w terminie 7 dni braku formalnego wniosku o "mające dowolną formę dokumenty", rzekomo wynikające z przepisów wskazanych ustaw, podczas gdy do wniosku załączono informację o warunkach lokalowych, a wnioskodawca wnosił w postępowaniu o uwzględnienie dokumentacji i informacji znajdujących się w zasobach i dyspozycji Prezydenta, tj. znane z urzędu organowi i powoływane przez wnioskodawcę; - art. 8 ust. 2 pkt. 3 ustawy o systemie oświaty wyszczególniającego wymogi wniosku o wpis do ewidencji, który stanowi wprost: "wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami", czyli dotyczy podania informacji, a nie informacji określonych organów, czy pochodzących od nich opinii, których nie mają one wcale obowiązku wydawać, w terminie 7 dni; W petitum skargi [...] Spółka z o.o. nie wskazała o wydanie jakiego rozstrzygnięcia w rozumieniu przepisów ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi. W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w zaskarżonej decyzji i zaznaczając, iż przedłożenie przez stronę skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. opinii sanitarnej z dnia [...] października 2012 r., wydanej jedynie dla Zespołu Wychowania Przedszkolnego "[...]" dotyczy w istocie całkowicie innej placówki usytuowanej w tym samym budynku niż Przedszkole Niepubliczne "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna a zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie z przepisami art. 82 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r., poz. 2156) - w brzemieniu obowiązującym w dacie rozpatrzenia spawy przez organy administracji - osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek. Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać: 1) oznaczenie osoby zamierzającej prowadzić szkołę lub placówkę, jej miejsca zamieszkania lub siedziby; 2) określenie odpowiednio typu i rodzaju szkoły lub placówki oraz daty rozpoczęcia jej funkcjonowania, a w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - nazw zawodów, w jakich szkoła będzie kształcić, zgodnych z nazwami zawodów występujących w klasyfikacji zawodów szkolnictwa zawodowego, o której mowa w art. 24 ust. 1, lub klasyfikacji zawodów i specjalności ustalanej na potrzeby rynku pracy przez ministra właściwego do spraw pracy; 3) wskazanie miejsca prowadzenia szkoły lub placówki oraz informację o warunkach lokalowych zapewniających: a) możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, b) realizację innych zadań statutowych, c) w przypadku szkoły prowadzącej kształcenie zawodowe - możliwość realizacji praktycznej nauki zawodu, d) bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami; 4) statut szkoły lub placówki; 5) dane dotyczące kwalifikacji pracowników pedagogicznych i dyrektora, przewidzianych do zatrudnienia w szkole lub placówce; 6) zobowiązanie do przestrzegania wymagań określonych w art. 7 ust. 3 w przypadku szkoły podstawowej oraz gimnazjum, a także w przypadku szkoły ponadgimnazjalnej ubiegającej się o nadanie uprawnień szkoły publicznej z dniem rozpoczęcia działalności; 7) dane niezbędne do wpisania szkoły lub placówki do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej. Zaznaczenia wymaga tu to, iż w porównaniu z wyżej prezentowanym, obecna (obowiązująca w dacie wyrokowania) treść zapisu art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d) została znacznie rozbudowana o formalne wymogi przedstawiania stosownych opinii organów odpowiednich służb z zakresu ochrony środowiska, organów kontroli sanitarnej, przeciwpożarowej oraz z zakresu budownictwa. Zgodnie z art. 82 ust. 4 tej ustawy, organ ewidencyjny wydaje decyzję o odmowie wpisu do ewidencji jeżeli zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w art. 82 ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie. Podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji przedszkola jest zobowiązany przedłożyć organowi informacje określone w art. 82 ust. 2 pkt 3 lit d) omawianej ustawy. Zgłoszenie do ewidencji powinno zawierać informacje dotyczące danej szkoły czy placówki niepublicznej, którą osoba prawna lub fizyczna zamierza założyć, w tym dane dotyczące warunków lokalowych w jakich placówka ta ma działać, a nie dane dotyczące danego budynku czy lokalu, w którym placówka ta ma działać. Tylko takie informacje mogą zostać ocenione przez organ ewidencyjny pod kątem tego, czy warunki lokalowe danej placówki dają możliwość prowadzenia zajęć dydaktyczno-wychowawczych, czy umożliwiają realizację zadań statutowych, czy zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż informację o warunkach lokalowych zapewniających bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami (art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy o systemie oświaty) muszą dotyczyć dokładnie tej placówki, której wniosek o wpis dotyczy. Przy czym w okresie prowadzania przedmiotowego postepowania administracyjnego nie musiała to być opinia służb specjalizujących się w ocenie warunków higieny i bezpieczeństwa pracy i nauki ale wystarczała dowolna forma potwierdzająca spełnienie tych warunków, choć z oczywistych powodów opinie takie mogą zastępować informację złożoną w tym przedmiocie przez wnioskodawcę. Informacja przedstawiona przez wnioskodawcę w zakresie art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy o systemie oświaty każdorazowo podlega ocenie organu dokonującego wpisu do ewidencji. Organ ten może żądać uzupełnienia złożonej informacji o dalsze i bardziej konkretne informacje dotyczące warunków pracy i nauki, albo bezpieczeństwa, które są istotne dla dokonania oceny spełnienia przez pomieszczenia (miejsca prowadzenia danej placówki) norm bezpieczeństwa i higieny dla tej placówki. Brak przedstawienia przez wnioskodawcę wymaganych w tym zakresie informacji powinno skutkować odmową dokonania wpisu do ewidencji na podstawie art. 82 ust. 4 pkt 1 ustawy. W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawie organ ewidencyjny odmówił [...] Sp. z o.o. wpisu Przedszkola Niepublicznego "[...]" do prowadzonej przez siebie ewidencji szkół i placówek oświatowych z powodu nie spełnienia warunku określonego w art. 82 ust. 4 w zw. z art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ustawy o systemie oświaty, tzn. z powodu nie wykazania przez wnioskodawcę, pomimo osobnego wezwania, że warunki lokalowe projektowanego przedszkola zapewniają bezpieczne i higieniczne warunki nauki i pracy, zgodnie z odrębnymi przepisami. Strona skarżąca - [...] Sp. z o.o. na wezwanie organu pierwszej instancji do uzupełnienia informacji w zakresie wymagań ustanowionych w art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy o systemie oświaty w ogóle nie zareagowała. Wskazać należy, iż organ pierwszej instancji w swoim wezwaniu o uzupełnienie wniosku dokładnie pouczył, czego od strony oczekuje i wyraźnie poinformował, iż do potwierdzenia, czy dany lokal lub budynek zapewnia bezpieczne i higieniczne warunki upoważnione są właściwe organy, takie jak: Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego, Państwowa Straż Pożarna, Państwowa Inspekcja Sanitarna lub odpowiedni rzeczoznawcy. W oparciu o wówczas obowiązująca treść art. 82 ust. 2 pkt 3 lit. d ww. ustawy, organ pouczył, że potwierdzenie spełnienia wymaganych warunków może mieć dowolną formę dokumentu zaświadczającego, np. protokołu kontroli, stanowiska, zaświadczenia, opinii. Organ przypomniał też, iż niedostarczenie żądanych dokumentów w wyznaczonym terminie skutkować będzie wydaniem decyzji o odmowie wpisu do ewidencji szkół i placówek niepublicznych, zgodnie z art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Nadto wskazać w tym aspekcie sprawy należy, iż z faktu prowadzenia przed organem pierwszej instancji przez [...] Sp. z o.o. trzech różnych spraw, to jest: o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepubliczne "[...]" (którego dotyczy niniejsza sprawa); o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Bursy Młodzieżowej Niepublicznej "[...]"; o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Zespołu Wychowania Przedszkolnego "[...]" - które to placówki usytuowane są w tym samym budynku w W. przy ul. [...], nie może wynikać, iż [...] Sp. z o.o. zwolniony jest z obowiązku wykazania spełniania ustawowych kryteriów rejestracyjnych osobno dla każdej z tych placówek. Każda z tych spraw to osobna sprawa administracyjna i każda z tych placówek jest inna i posiada swoją specyfikę, chociażby z uwagi na wiek dzieci. "[...]" adresowane jest do dzieci w wieku od 2,5 do 7 lat, z kolei do Bursy Młodzieżowej Niepublicznej "[...]" mogą być przyjmowani uczniowie gimnazjów i szkół ponadgimnazjalnych w wieku do 24 roku życia a Zespół Wychowania Przedszkolnego "[...]" został przewidziany dla dzieci w wieku od 3 do 5 lat. Dlatego niezbędne jest osobne wykazanie dla każdej z tych palcówek, z uwagi na ich odrębną specyfikę, iż każda z nich spełnia wymogi wskazane w art. 82 ust. 2 pkt. 3 lit. d ustawy o systemie oświaty. Na różnice te trafnie wskazał organ pierwszej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. zaś na obowiązek wykonania przez stronę wezwania organu rejestrowego do stosownego uzupełninia dokumentacji i na skutki tego zaniechania zwrócił także uwagę organ drugiej instancji w zaskarżonej decyzji. Trafnie zatem argumentuje [...] Kurator Oświaty w odpowiedzi na skargę, stwierdzając, iż przedłożenie przez stronę skarżącą we wniosku o wpis do ewidencji szkół i placówek niepublicznych Przedszkola Niepublicznego "[...]" w W. opinii sanitarnej z dnia [...] października 2012 r., wydanej jedynie dla Zespołu Wychowania Przedszkolnego "[...]" dotyczy w istocie całkowicie innej placówki usytuowanej w tym samym budynku co Przedszkole Niepubliczne "[...]" i nie może być wystarczające do rejestracji placówki - Przedszkole Niepubliczne "[...].". Podstawowy błąd rzeczowy skargi polega na całkowitym abstrahowaniu od powyższego problemu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wszystkie zarzuty skargi są chybione. Organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia ani prawa procesowego, w tym w szczególności art. 7, art. 8, art. 77 § 1 Kpa, ani naruszania prawa materialnego – art. 82 ust. 2 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Wprost przeciwnie, organ pierwszej instancji w sposób szczegółowy i wyczerpujący informował stronę o obowiązku uzupełnienia dokumentacji, wyjaśniając jak daną sprawę należy załatwić. Wskazać także należy, iż ustawodawca wprost w art. 82 ust. 4 ustawy o systemie oświaty nakazał organowi wydanie decyzji odmawiającej wpisu, w przypadku gdy zgłoszenie nie zawiera danych wymienionych w ust. 2 i mimo wezwania nie zostało uzupełnione w wyznaczonym terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia przez oba organy prawa, które stanowiło by podstawę do uchylenia podjętych przez te organy decyzji bądź stwierdzenia ich nieważności i dlatego na zasadzie art. 151 ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.