II SA/Wa 396/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu D. P. od orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia, w przypadku śmierci funkcjonariusza, związku albo braku związku śmierci z jego służbą postanawia odrzucić sprzeciw.

Dyrektor Zakładu Emerytalnego Służby Więziennej w dniu [...] maja 2022 r. skierował D. P., zwolnionego ze służby w Służbie Więziennej w dniu [...] lipca 2019 r., do [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] (zwanej dalej RKL) celem: uznania funkcjonariusza, funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą albo ustalenia, w przypadku śmierci funkcjonariusza, związku albo braku związku śmierci z jego służbą. RKL orzeczeniem z dnia [...] lipca 2022 r. nr [...] orzekła, że D. P. jest trwale niezdolny do służby w Służbie Więziennej, zdolny do pracy, a schorzenie będące podstawą inwalidztwa nie spełnia kryteriów zał. nr 1 do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 sierpnia 2010 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 736). Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (zwana dalej CKL) po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. r. poz. 398 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą, orzeczeniem z dnia [...] stycznia 2023 r. uchyliła ww. orzeczenie RKL i przekazała sprawę tej komisji do ponownego rozpatrzenia. W dniu 2 lutego 2023 r. D. P., powołując przepisy art. 64a, art. 64b i art. 64 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw, jak wskazał: w odniesieniu do orzeczenia CKL z dnia [...] stycznia 2023 r. w przedmiocie uchylenia w całości orzeczenia komisji lekarskiej pierwszej instancji i przekazana sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, tj. w zakresie nie dotyczącym uchylenia wymienionych przez wnoszącego sprzeciw punktów orzeczenia komisji lekarskiej pierwszej instancji. Wnoszący sprzeciw zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie art. 47 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 7, art. 8, art. 11, art. 16 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 ustawy, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organu publicznego, które polegało na nieuwzględnieniu charakteru podnoszonych w odwołaniu zarzutów, a następnie dokonanie ich kwalifikacji niezgodnej z rzeczywistą wolą wnoszącego sprzeciw, tj. rozszerzenie ich na niezaskarżoną (tj. ostateczną) część orzeczenia i orzeczenie na niekorzyść strony, a przy tym brak podjęcia próby przekonania strony o słuszności stanowiska zawartego w rozstrzygnięciu, bez przytoczenia argumentacji mającej stanowić próbę wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ i jak rzutują na sytuację strony, do tego błędne i niepełne uzasadnienie orzeczenia, ograniczające się do przytoczenia przepisów prawa i stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie wymagają zastosowania pomimo, że orzeczenie w części jest sprzeczne z żądaniem strony i wykracza ponad zakres zaskarżenia, co skutkowało uchybieniem przesłankom skierowania sprawy do ponownego rozpatrzenia w odniesieniu do niezaskarżonej część orzeczenia i złamanie zakazu reformationis in peius poprzez wydanie orzeczenia bardziej niekorzystnego niż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) – zwanej dalej P.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Analiza tego przepisu wskazuje, że ma on charakter wyjątku od zasady zaskarżania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji w drodze skargi składanej do sądu administracyjnego. Konsekwencją takiego charakteru analizowanego przepisu jest zakaz poddawania go interpretacji rozszerzającej. Oznacza to, że sprzeciw, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a. w obecnym stanie prawnym może być złożony wyłącznie od decyzji kasacyjnych wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego wbrew twierdzeniom skarżącego, od orzeczenia CKL wydanego na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy, sprzeciw nie przysługiwał (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/18, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, że przepis art. 47 ust. 1 pkt ustawy, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, ma zgoła odmienną treść od art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie bowiem z tym przepisem, Centralna Komisja Lekarska po rozpatrzeniu odwołania uchyla zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Natomiast art. 138 § 2 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Porównanie treści obu przepisów wyraźnie wskazuje, że art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy nie określa przesłanek uchylenia orzeczenia rejonowej komisji lekarskiej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez tę komisję. Natomiast jak podkreśla się w doktrynie, kontrola sądowa w przypadku wniesienia sprzeciwu ma ograniczony zakres, gdyż ten środek prawny służy w istocie do weryfikacji prawidłowego ustalenia przez organ administracyjny przesłanek uchylenia decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem przepisy te nie mogą być stosowane zamiennie. Powyższej sytuacji nie zmienia zapis art. 4 ustawy, ponieważ należy go rozumieć w ten sposób, że tylko w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, natomiast regulacja przepisu art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy jest wyczerpująca. Nadto brzmienie art. 64a P.p.s.a. jest jednoznaczne i nie pozwala na wykładnię rozszerzającą. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że sprzeciw można wnieść od decyzji wydanej wyłącznie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., zatem zastosowanie instytucji sprzeciwu od decyzji do rozstrzygnięć organów wydanych na innej podstawie niż art. 138 § 2 K.p.a., jest niedopuszczalne i sprzeciw taki podlega odrzuceniu. Sąd odrzuca skargę postanowieniem na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wniesienie skargi z innych przyczyn niż brak właściwości sądu, uchybienie terminu do wniesienia skargi, nieuzupełnienie braków formalnych skargi, brak zdolności sądowej jednej ze stron czy zawisłość sprawy, jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 P.p.s.a.). Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 P.p.s.a.) Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności wyjaśnić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że orzeczenia komisji lekarskich, działających w sprawach funkcjonariuszy służb mundurowych, kandydatów do takiej służby oraz emerytów i rencistów dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby. Orzeczenia w tych sprawach są wiążące dla organu w sprawie powołania danej osoby do służby lub zwolnienia ze służby. Mają one byt w pełni autonomiczny i podlegają odrębnemu zaskarżeniu do sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. Druga grupa orzeczeń, to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa, m.in. dla celów emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 2035 z późn. zm.); rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2019 r. w sprawie ustalania uszczerbku na zdrowiu funkcjonariuszy Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 921 z późn. zm.), rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 17 marca 2022 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. poz. 772). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji, wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Orzeczenia z tej drugiej grupy mają wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. OSA 1/00, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. I OSK 220/10). Będące przedmiotem skargi orzeczenie CKL z dnia [...] stycznia 2023 r., wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398) w związku z ustawą z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) i dotyczyło, m. in., uznania funkcjonariusza zwolnionego ze służby za inwalidę lub uznania go za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą. Skoro zatem w niniejszej sprawie wnoszący sprzeciw zaskarżył orzeczenie kończące postępowanie w sprawie uznania za inwalidę lub za niezdolnego do samodzielnej egzystencji, ustalenia związku albo braku związku inwalidztwa ze służbą oraz ustalenia zdolności do pracy funkcjonariusza zwolnionego ze służby, w celu określenia grupy inwalidzkiej, to orzeczenie to należy do drugiej omawianej grupy orzeczeń, niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych, więc i z tej przyczyny sprzeciw podlegałby odrzuceniu.