II SA/Wa 3843/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Sławomir Fularski, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2021 r. [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz B. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2021 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej, B. sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwróciła się do Uniwersytetu [...] o przesłanie oferty [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] to jest wykonawcy wybranego w trybie przetargu nieograniczonego w postępowaniu nr [...] nr ref. [...]. Decyzją z dnia [...] października 2021 r. Rektor Uniwersytetu [...] odmówił udostępnienia informacji publicznej. W podstawie prawnej organ wskazał art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej "u.d.i.p.", w zw. art. 104 i art 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm.), dalej "k.p.a." W uzasadnieniu Rektor wskazał, że oferta, której dotyczy wniosek, została złożona w postępowaniu, w którym, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych, nie stosowano przepisów tej ustawy. Dalej podał, że przepisy o udostępnianiu protokołu oraz załączników do niego, którymi m.in. są oferty, dotyczą tylko tych postępowań, do których obowiązkowo stosuje się przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych. Wynika to z tego, że sam protokół sporządza się tylko w takich postępowaniach. W ocenie organu jeśli zatem, do postępowań, których wartość nie przekracza 130.000 zł, nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, to również nie sporządza się protokołu postępowania. Tym samym, nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych o jego udostępnianiu na wniosek. To zaś, prowadzi do wniosku, że wniosek o udostępnienie wybranej oferty należy rozpatrzyć według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jawność tych informacji podlega ograniczeniom ze względu na to prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Rektor podniósł, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełnia łącznie trzy warunki określone w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1913, z późn. zm.): ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiada wartość gospodarczą; nie została ujawniona do wiadomości publicznej oraz podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że do zachowania określonych danych przedsiębiorcy w tajemnicy wystarczające jest zaistnienie dwóch przesłanek: woli przedsiębiorcy utajnienia informacji i jego działań w celu zachowania określonych informacji w poufności oraz wartości gospodarczej informacji, która wiązać się może z negatywnymi konsekwencjami jej ujawnienia. W ocenie Rektora na gruncie niniejszej sprawy obie przesłanki wystąpiły, bowiem wybrany oferent przesłał informację wskazującą, że całość oferty stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Organ wyjaśnił, że po wstępnej analizie wniosku ustalił, iż żądana informacja publiczna może być objęta ochroną tajemnicy przedsiębiorcy - [...] sp. z o.o. W związku z tym zwrócono się do tego przedsiębiorcy o wyjaśnienie, czy informacje objęte wnioskiem są chronione tajemnicą przedsiębiorcy. W odpowiedzi przedsiębiorca zawiadomił Uniwersytet [...], że informacje zawarte w ofercie stanowiącej odpowiedź na Zapytanie ofertowe stanowią tajemnicę tego przedsiębiorstwa. Zdaniem Rektora, informacje zawarte w ofercie będącej odpowiedzią na zapytanie ofertowe spełniają wszystkie powyższe przesłanki: posiadają wartość gospodarczą, albowiem dotyczą szczegółów działalności oferenta na rynku usług rzeczników patentowych. Wnioskodawca i wykonawca, którego oferty dotyczy wniosek, konkurują z sobą na tym rynku tych usług. Ujawnienie tych informacji może wpływać na konkurencję przedsiębiorców konkurujących na tym rynku. Organ podał też, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Na powyższą decyzję B. sp. z o.o., z siedzibą w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. rażące naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie niewłaściwego przepisu; 2. rażące naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności w sprawie; 3. rażące naruszenia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej, z zastosowaniem ograniczenia dotyczącego tajemnicy przedsiębiorstwa do informacji, która tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego udostępnienia żądanej oferty pocztą elektroniczną oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że 4 września 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i niektórych innych ustaw. Nowelizacja wprowadziła zmianę przepisów, które dotyczą tajemnicy przedsiębiorstwa. Tym samym przywołany przez organ wyrok oraz zastosowane kryteria dotyczą innego stanu prawnego, mimo iż w uzasadnieniu wskazał aktualny publikator ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W związku ze zmianami wprowadzonymi w 2018 r. art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji został przebudowany. Art. 11 ust. 4 obecnie reguluje wykorzystanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa natomiast art. 11 ust. 2 wprowadza kryteria uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa. Ponadto skarżąca podniosła, że jedną z różnic w kryteriach oceny wprowadzonych nowelizacją z 2018 r. jest wymaganie zachowania należytej staranności dla zachowania tajemnicy w poufności. Informacja, wobec której uprawniony do dysponowania nią podmiot nie zachował należytej staranności dla zachowania w poufności nie jest - zgodnie z aktualnymi przepisami - tajemnicą przedsiębiorstwa, bowiem nie jest spełnione to kryterium. Skarżąca wskazała również, że już wcześniej w doktrynie nie uznawano zastrzeżenia poufności ex post facto za dopuszczalną formę ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a udostępnienie dokumentów w postępowaniach objętych jawnością bez zastrzeżenia tajemnicy przedsiębiorstwa w momencie ich składania wykluczało możliwość korzystania z ochrony na podstawie późniejszych zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W piśmie procesowy, z dnia [...] stycznia 2021 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a." Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Analogiczny wniosek skarżąca złożyła w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2022 r. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl natomiast art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżoną decyzją Rektor Uniwersytetu [...] odmówił skarżącej udostępnienia informacji publicznej, tj. oferty złożonej przez innego przedsiębiorcę, wybraną w trybie przetargu nieograniczonego w postępowaniu nr [...] nr ref. [...]. Poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie pozostawało to, że żądane przez skarżącą informacje miały walor informacji publicznej, jak również i to, że Rektor Uniwersytetu [...] jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w u.d.i.p. Kontrolując legalność wydanej w sprawie decyzji, jak również postępowania, w którym zapadła, Sąd stwierdził, że są one obarczona wadą nieważności, bowiem zaskarżona decyzja wydana została na wniosek, który nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem nie był zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania kończącego się wydaniem decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że co do zasady postępowanie wszczynane na podstawie u.d.i.p. ma charakter odformalizowany. Ustawa nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku składanego w formie pisemnej. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu. Minimalne wymogi odnośnie do takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1701/16, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest jednak wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda jednak inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas, zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., konieczne jest zastosowanie formy decyzji administracyjnej. Należy przyjąć, że powyższa regulacja ma charakter gwarancyjny, pozwalający stronie niezadowolonej z decyzji złożyć od niej odwołanie, a tym samym spowodować przeprowadzenie postępowania odwoławczego, zgodnie z przepisami k.p.a. Na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. W wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OSK 1002/09, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Stanowisko to zostało zaaprobowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela je w całości i przyjmuje jako własne (vide: wyroki NSA: z dnia 4 lutego 2016 r. o sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r. o sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r. o sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r. o sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r. o sygn. akt I OSK 758/16; z dnia 22 czerwca 2018 r. o sygn. akt I OSK 2957/17; z dnia 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt I OSK 1742/18; z dnia 14 czerwca 2019 r. o sygn. akt I OSK 88/18 publ. orzeczenie.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania w realia kontrolowanej sprawy zauważyć należało, że wniosek skarżącej z dnia [...] lipca 2021 r. został sformułowany w wiadomości elektronicznej, przesłanej do organu za pośrednictwem "zwykłej" poczty elektronicznej. W konsekwencji wniosek ten z oczywistych względów nie został własnoręcznie podpisany przez wnioskodawcę ani również opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym. Zgodnie zaś z art. 63 § 3a k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej. W tej sytuacji uznając, że przepisy k.p.a. mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ obowiązany był, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 63 § 3 i § 3a pkt 1 k.p.a. wezwać skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku poprzez jego podpisanie zgodne z zasadami reprezentacji Spółki w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania z pouczeniem, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zaznaczyć przy tym należy, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] września 2021 r. i w związku z tym w sprawie miały zastosowanie przepisy k.p.a. w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją dokonaną na podstawie ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 569, z późn. zm.). Skoro zatem Rektor Uniwersytetu [...] zmierzał do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a mimo tego nie wezwał wnioskodawcy do uzupełnienia braku formalnego wniosku, to uznać należało, że wniosek dotknięty brakiem podpisu nie był zdolny wywołać skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania, które winno zakończyć się w formie decyzji (por. także B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 328; wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 2061/09). W tym stanie rzeczy uznać należało, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Brak spełnienia wymagań podania określonych w art. 63 k.p.a. (czy to wniesionego osobiście, drogą pocztową, czy też w formie dokumentu elektronicznego) powoduje bowiem, że podmiot zobowiązany nie ma podstaw do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego na podstawie art. 16 u.d.i.p. Wykazane rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, uniemożliwiło Sądowi dokonanie oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, a tym samym i odniesienie się do zarzutów skargi. Przedwczesna jest bowiem w tej sytuacji ocena, czy zasadnie organ odmówił udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w przypadku, gdy w ocenie organu żądane informacje nie mogą być udostępnione z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy i organ ponownie zmierzać będzie do wydania decyzji o odmowie ich udostępnienia, w pierwszej kolejności powinien wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących uiszczony wpis sądowy orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.