II SA/Wa 3477/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Joanna Kube, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty ustawowych odsetek oddala skargę

Postanowieniem z [...] czerwca 2021 r. nr [...] Komendant Główny Policji (dalej: "KGP", "organ"), mając za podstawę art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku M. B. (dalej: "skarżący") z [...] listopada 2018 r. o wypłatę ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z [...] listopada 2018 r. skarżący wystąpił do KGP o ponowne przeprowadzenie czynności materialno-technicznej polegającej na prawidłowym naliczeniu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy oraz wypłacenie mu różnicy pomiędzy należną kwotą tego świadczenia a faktycznie wypłaconą, z uwzględnieniem należnych odsetek. We wniosku skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Na podstawie świadectwa służby, organ ustalił, że skarżący pełnił służbę w Policji do 30 sierpnia 2013 r., a wraz ze zwolnieniem ze służby został mu wypłacony należny ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] KGP odmówił skarżącemu wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, a powołanym na wstępie postanowieniem odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że zaistniała inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § k.p.a., uniemożliwiająca wszczęcie i prowadzenie postępowania, a jest nią brak przepisu materialnego pozwalającego organowi na wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz merytoryczne orzekanie w przedmiocie żądania wypłaty ustawowych odsetek. KGP podkreślił, iż ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 ze zm.; dalej: "u.P.") nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Brak przepisu stanowiącego podstawę do orzekania w tej kwestii tak na gruncie u.P., jak i k.p.a., powoduje, że przedmiotowe żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. Zatem niedopuszczalne jest wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w tym przedmiocie. Jednocześnie organ wskazał, iż dochodzenie odsetek od świadczeń z art. 114 u.P. (również w przypadku ich przyznania) jest możliwe na drodze cywilnoprawnej. Powyższe postanowienie KGP skarżący uczynił przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił KGP naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a u.P. w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowanym 6 listopada 2018 r., przez co został pozbawiony z mocy prawa należnych świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto skarżący stwierdził, że organ działał tak, aby uniemożliwić mu realizację zagwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania - pod pretekstem konieczności stosowania ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), a także z pominięciem ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W odpowiedzi na skargę KGP wniósł o jej oddalenie, akcentując, iż sprawa o wypłatę odsetek nie jest sprawą administracyjną, wobec czego, jej rozpoznanie nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W myśl art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Wedle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (który w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania). Sprawując kontrolę w oparciu o powołane kryterium zgodności z prawem (legalności), sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy administracyjnej, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania ocenianego aktu, a więc nie uwzględniając okoliczności, które zaistniały w okresie późniejszym. Podkreślić przy tym należy, iż sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego, a jedynie wskazuje, które ustalenia organu zostały przez niego przyjęte, a które nie (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 6 lutego 2008r., sygn. akt II FSK 1665/06 - orzeczenia sądów administracyjnych są publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Badając legalność zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, tut. Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Według art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Analiza przepisu art. 61a § 1 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne przesłanki uzasadniające wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania: wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz inne uzasadnione przyczyny. Ta druga przesłanka (tj. "inne uzasadnione przyczyny") nie została w ustawie sprecyzowana, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż obejmuje ona okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12). Jedną z uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (vide wyrok NSA z 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1635/14). Zarówno u.P., jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie zawierają regulacji, która przyznaje organowi Policji kompetencje do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sprawy odsetek ustawowych od niewypłaconego w terminie uposażenia i innych należności pieniężnych. Tym samym właściwym do rozstrzygnięcia zgłoszonego przez skarżącego żądania o odsetki będzie sąd powszechny. Droga administracyjna w przedmiocie dochodzenia odsetek przysługuje bowiem tylko wówczas, gdy przepis określonej pragmatyki służbowej przewiduje prawo do odsetek, a jednocześnie nie zastrzegł dla ich dochodzenia drogi przed sądem powszechnym. Roszczenie odsetkowe jest oparte na cywilnoprawnej konstrukcji opóźnienia w spełnieniu świadczenia pieniężnego, w związku z czym właściwy w sprawie jest sąd powszechny (vide wyroki: NSA z 3 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1467/13 oraz Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, publ. OTK Zbiór Urzędowy 2000 r. nr 5, poz. 143). W ww. wyroku z 10 lipca 2000 r. Trybunał Konstytucyjny podniósł, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne, w szczególności roszczenia o odsetki od należnych, a niewypłaconych w terminie świadczeń. Także w uchwale z 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94 (publ. OTK Zbiór Urzędowy 1995 r. nr 1, poz. 19) Trybunał Konstytucyjny zakwalifikował niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji jako opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego uzasadniające żądanie przed sądem powszechnym. Zatem to sąd powszechny posiada kompetencje do rozpatrywania roszczeń o odsetki we wszelkich sprawach, w których pragmatyka służbowa nie przewiduje uprawnienia do odsetek, a w konsekwencji uniemożliwia organowi administracji publicznej działanie w tym zakresie i przyznanie świadczenia. Można stwierdzić, że to z woli ustrojodawcy w razie wątpliwości na rzecz sądów powszechnych przemawia domniemanie właściwości w omawianych sprawach (vide P. Winczorek, Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wyd. Liber, Warszawa 2000 r., str. 231 i 239-249; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. Zakamycze 1998 r., str. 75, 187 i 196-197 oraz J. Boć [red.], Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Wrocław 1998 r., str. 139 i nast.). Skoro u.P. ani akty wykonawcze do niej nie przewidują prawa funkcjonariusza do odsetek za niewypłacenie mu w terminie uposażenia, ekwiwalentu lub innych świadczeń ze stosunku służbowego, to organ Policji obowiązany jest wydać rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, tj. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, ewentualnie umorzyć postępowanie administracyjne w zakresie odsetek, jeżeli zostało wszczęte. Z całą pewnością brak jest podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Go 312/21). W konsekwencji KGP prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Skoro zgłoszone przez skarżącego żądanie nie należy do drogi administracyjnej, to organ nie posiadał kompetencji do wydania w niniejszej sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.