II SA/Wa 3256/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 291), dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS", odmówił W. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku na podstawie ww. przepisu jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności; nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Warunki te muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Organ podał, że wnioskodawca - orzeczeniem komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2021 r. - nie został uznany za osobę niezdolną do pracy. Nie spełnia zatem warunku wymaganego do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ wskazał nadto, że przy rozpatrywaniu uprawnień do ww. świadczenia ocenie podlegała również sytuacja materialna wnioskodawcy, przy czym z dokumentacji rentowej wynika, że otrzymuje on zasiłek dla bezrobotnych. Nie pozostaje zatem bez niezbędnych środków utrzymania. Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. W. Z. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy domagając się przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu ponownie wskazał, że z orzeczenia komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2021 r. wynika, że wnioskodawca nie jest niezdolny do pracy. Nie spełnia zatem przesłanki niemożności podjęcia pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Jest to okoliczność, która eliminuje wnioskodawcę z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Organ podkreślił przy tym, że na mocy art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS. Wskazał również, że od dnia [...] czerwca 2021 r. wnioskodawca jest uprawniony do zasiłku dla bezrobotnych, zatem organ nie ma możliwości przyznania wnioskowanego świadczenia. Pismem z dnia 9 sierpnia 2021 r. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] lipca 2021 r. zarzucając naruszenie: - art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżący nie spełnia przesłanek kwalifikujących do objęcia świadczeniem, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że spełnia on wymagane przesłanki, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez nieuzasadnioną odmowę prawa do tego świadczenia, - art. 7 k.p.a. przez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie sprawy bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do właściwego załatwienia sprawy z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, w sytuacji gdy organ posiadał uprawnienia do uwzględnienia wniosku, - art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i uznanie, że świadczenie, o którym mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie jest należne skarżącemu, podczas gdy w rzeczywistości jest on niezdolny do pracy i nie posiada środków na utrzymanie, - art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie i zaniedbanie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, - art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej, pobieżnej i wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania, zwłaszcza poprzez pominięcie dowodów z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej, - art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny i pobieżny, z pominięciem oceny zgromadzonych dowodów, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania wadliwej i nieuzasadnionej decyzji przez organ odwoławczy. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 2021 r.; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; przyznanie prawa pomocy w zakresie ustanowienia adwokata. W motywach skargi skarżący podniósł, że organ nie uwzględnił złożonej w toku postępowania dokumentacji medycznej, z której wynika, że jest on niezdolny do pracy. Wskazał, że ma już 56 lat, co często "z automatu" pozbawia go możliwości ubiegania się o pracę. Zaznaczył również, że od wielu lat leczy się [...] i przyjmuje leki. Leczy również schorzenia kręgosłupa. Towarzyszą mu stałe bóle i kłopoty z poruszaniem się. W przeszłości pracował jako [...], co negatywnie wpłynęło na stan jego zdrowia. Ma także znaczne problemy urologiczne oraz kardiologiczne. Wszystkie te schorzenia powodują, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia. Zdaniem skarżącego, organ przeprowadził postępowanie w sposób niedokładny, pobieżny. Doprowadziło to do błędnego ustalenia stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślił, że wbrew stanowisku organu spełnia wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Dodatkowo skarżący zaznaczył, że nie posiada niezbędnych środków utrzymania, gdyż zasiłek dla bezrobotnych nie jest mu już wypłacany. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 24 listopada 2021 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci wyniku badania rezonansu magnetycznego z dnia [...] października 2021 r. na okoliczność stanu zdrowia. W piśmie z dnia 28 lutego 2022 r. pełnomocnik skarżącego z urzędu podtrzymał w całości skargę, wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Ponadto pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu medycyny pracy - po zapoznaniu biegłego sądowego z aktami sprawy oraz z dokumentacją medyczną skarżącego - na okoliczność czy skarżący z uwagi na wiek i stan zdrowia jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. W piśmie z dnia 4 marca 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego podnosząc, iż obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Świadczenie w drodze wyjątku nie ma charakteru roszczeniowego, jest finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy), a jego przyznanie przez Prezesa ZUS następuje w ramach tzw. uznania administracyjnego, którego granice wyznaczają przesłanki wymienione w ww. przepisie. Ocena, czy w danej sprawie przesłanki te zostały spełnione należy do organu, który jest obowiązany ustalić okoliczności faktyczne sprawy oraz poddać je ocenie zgodnie z zasadami postępowania określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 124 ww. ustawy). Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym sprowadza się do zbadania, czy decyzja ta nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Sąd bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Z treści art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: 1) niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; 2) ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; 3) osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Skarżący w dacie wydania zaskarżonej decyzji ukończył 55 lat (nie osiągnął wieku emerytalnego) i nie jest niezdolny do pracy, co wprost wynika z powołanego w zaskarżonej decyzji orzeczenia komisji lekarskiej ZUS nr [...] z dnia [...] marca 2021 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, że zostało ono wydane w następstwie dokonania analizy przedstawionej dokumentacji medycznej, w tym: dokumentacji z przebiegu leczenia, kart informacyjnych leczenia szpitalnego, zaświadczeń o stanie zdrowia wystawionych przez lekarzy leczących m.in. z dnia [...] lutego 2021 r., wyników badań dodatkowych. Przy dokonywaniu ustaleń orzeczniczych uwzględniono stopnień naruszenia sprawności organizmu, możliwość przywrócenia niezbędnej sprawności w drodze leczenia i rehabilitacji, rodzaj i charakter dotychczas wykonywanej pracy, poziom wykształcenia, wiek, predyspozycje psychofizyczne. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, trwałości lub przewidywanego okresu niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Od orzeczenia lekarza orzecznika przysługuje osobie zainteresowanej prawo wniesienia sprzeciwu, które rozpatruje komisja lekarska ZUS dokonując oceny niezdolności do pracy oraz jej stopnia (ust. 2a - 2f). Orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości, albo orzeczenie komisji lekarskiej, stanowi dla organu rentowego podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo jest uzależnione od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji (ust. 3). Jak podkreśla się w orzecznictwie, nie wywołuje skutków prawnych na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS stwierdzenie niezdolności do pracy przez innego lekarza, jak też twierdzenie samej strony, że jest niezdolna do pracy, wynikające z jej subiektywnego przekonania (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., sygn. akt II SA 2243/02, publ. LEX nr 14231). Prezes ZUS rozpatrując wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku i oceniając, czy wnioskodawca spełnia przesłankę braku możliwości podjęcia pracy z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy, zobowiązany jest oprzeć się na ostatecznym orzeczeniu lekarza orzecznika ZUS lub orzeczeniu komisji lekarskiej ZUS (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1397/14, publ. CBOSA). Skoro zatem w niniejszej sprawie komisja lekarska ZUS wydała orzeczenie (mające walor ostateczności), zgodnie z którym skarżący nie jest niezdolny do pracy, to przedmiotowe ustalenie było wiążące dla Prezesa ZUS. Wskazać przy tym należy, że Sąd nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS, ani też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16 (publ. j.w.) w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. To wyłącznie osoba ubiegająca się o świadczenie w drodze wyjątku może w każdym czasie, w sytuacji stwierdzenia pogorszenia stanu zdrowia, wnosić do ZUS o ponowne przeprowadzenie badań oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie ustalenia niezdolności do pracy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji Prezes ZUS miał podstawy do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ wziął pod uwagę ww. orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia [...] marca 2021 r. oraz fakt pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy organ ustalił bowiem, że skarżący od dnia [...] czerwca 2021 r. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna pobierająca zasiłek dla bezrobotnych. W tym stanie rzeczy zarzut skarżącej, iż Prezes ZUS nie poczynił wyczerpujących ustaleń faktycznych, a w konsekwencji oparł rozstrzygnięcie na błędnie ustalonym stanie faktycznym sprawy - jest nieuzasadniony. Organ był bowiem zobowiązany uwzględnić okoliczności wynikające z ww. orzeczenia komisji lekarskiej ZUS i nie mógł przyjąć innych ustaleń jako podstawy rozstrzygnięcia. Nie jest zatem trafny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz nieuwzględnienie dowodów zgłaszanych przez stronę w toku postępowania. Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że w sprawie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia bowiem wymagania określone w ww. przepisach. Kluczowa argumentacja organu, odnosząca się do niespełnienia przez skarżącego przesłanki całkowitej niezdolności do pracy z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, znajduje odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Podkreślić należy, że przy niespełnieniu ww. przesłanki niejako drugorzędne znaczenie dla sprawy mają okoliczności związane z przebiegiem ubezpieczenia skarżącego, ponieważ nawet ich wykazanie nie dałoby możliwości przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Brak spełnienia przez skarżącego przesłanki niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyłącza, w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Okoliczność ta przesądzała zatem o treści rozstrzygnięcia, bez konieczności ustosunkowywania się przez organ do pozostałych przesłanek z tego przepisu. Konkludując stwierdzić należy, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie sposób również dopatrzyć się naruszenia przez organ wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnośnie naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. zauważyć należy, iż z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, zgodnie z którym naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu stanowi wadę procesową, która może stanowić podstawę uchylenia decyzji, jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11, publ. LEX nr 1286271; z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 842/11, publ. LEX nr 1081058). Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 575/10, publ. LEX nr 1070853). W niniejszej sprawie nie wykazano jakich to czynności procesowych skarżący nie mógł podjąć z uwagi na powyższe uchybienie organu. Nie wykazano tym samym istnienia adekwatnego związku przyczynowego między naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a. a wynikiem niniejszej sprawy. Warto natomiast zauważyć, że skarżący w toku postępowania nie był pozbawiony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, co potwierdza m.in. pismo organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. wskazujące na potrzebę przedstawienia dokumentów mających potwierdzać spełnienie przesłanek z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Odnośnie wniosków dowodowych skarżącego oraz jego pełnomocnika złożonych odpowiednio w pismach z dnia: 24 listopada 2021 r. oraz 28 lutego 2022 r. wskazać należy, że w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może, z urzędu lub na wniosek stron, przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z wyniku badania przeprowadzonego w dniu [...] października 2021 r., tj. w dacie późniejszej aniżeli data wydania zaskarżonej decyzji, co wykluczało możliwość uwzględnienia wniosku. Sąd ocenia bowiem zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego i prawego obowiązującego w dacie jej wydania. Sąd nie uwzględnił również wniosku pełnomocnika skarżącego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, bowiem w świetle przepisów p.p.s.a. sąd administracyjny nie posiada takiego uprawnienia. Końcowo Sąd zauważa, że w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych mających wpływ na przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, odzwierciedlonych np. w dokumentacji medycznej, skarżący ma możliwość ponownego złożenia wniosku do Prezesa ZUS w celu uzyskania tego świadczenia. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.