II SA/Wa 311/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez J. S. decyzją z [...] grudnia 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że określone w nim przesłanki: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelność wykonywania zadań i obowiązków, muszą być spełnione łącznie. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą". Skarżący pełnił służbę od [...] czerwca 1989 r. do [...] maja 2004 r tj. 24 lata, 11 miesięcy i 2 dni, z czego od [...] czerwca 1979 r. do 31 lipca 1990 r. tj. przez 11 lat, 1 miesiąc i 15 dni, co stanowi 45% całkowitego okresu służby, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Minister wyjaśnił, że odmówił uwzględnienia wniosku J. S. z [...] sierpnia 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ponieważ skarżący niemal połowę służby pełnił była na rzecz totalitarnego państwa. Nie była to więc służba krótkotrwała. Na poparcie wyrażonego stanowiska organ powołał się na wyroki WSA w Warszawie z 28 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 376/18 i z 8 października 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 392/18) w którym Sąd oddalił skargi ze względu na długoletnią służbę na rzecz państwa totalitarnego. J. S. w skardze do Sądu wniósł o uchylenie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2019 r. Skarżący podniósł m. in., że "na emeryturę pracował przez 34 lata, 2 miesiące i 25 dni", co oznacza, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego pastwa przez ok. 30% a nie 45% całkowitego okresu służby. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga M. R. zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Organ podniósł, że skarżący pełnił tę służbę przez 11 lat, 1 miesiąc i 15 dni oraz że nie była to służba krótkotrwała zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w porównaniu do całości okresu jego służby (24 lata, 11 miesięcy i 2 dni) Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10) Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 24 letniej służby skarżącego, jego jedenastoletnia służba na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Pomocne w ustaleniu powodów tej oceny nie jest z pewnością stwierdzenie organu, że krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. należy rozpatrywać mając na uwadze "długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości tej służby do ogółu okresu służby - winien on wskazywać przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za krótkotrwałą". W odniesieniu do tego stwierdzenia, trzeba zauważyć, że w demokratycznej Polsce skarżący pełnił służbę do 2004 r. a więc przez przeszło 14 lat, natomiast jego służba przed 1900 r. trwała przez 11 lat. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. Należy dodać, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 1669/19 stwierdził, że organ nie może zaniechać zbadania wszystkich okoliczności sprawy, w kontekście oceny zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Minister nie może pominąć przyczyn z powodu których skarżący odszedł ze służby, podniesionych przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji (całkowita niezdolność do służby ze względu na stan zdrowia). Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki a nie winny sposób. Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję.