II SA/Wa 2788/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , Protokolant referent Joanna Mazur, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Prezesa Narodowego Banku Polskiego na rzecz skarżącej Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z [...] stycznia 2019 r., przesłanym drogą poczty elektronicznej, Fundacja [...] z siedzibą w W. (dalej: "skarżąca", "fundacja"), na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.; dalej: "u.d.i.p."), wystąpiła do Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: "Prezes NBP", "organ") o udostępnienie informacji w zakresie rejestru zawartych w 2018 r. umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło), zawierającego dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia/kosztu. Po rozpoznaniu powyższego wniosku, decyzją z [...] marca 2019 r. nr [...] Prezes NBP w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmówił fundacji udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że w rejestrze za 2018 r., prowadzonym przez Narodowy Bank Polski (dalej: "NBP"), znajdują się informacje objęte ochroną prawną na gruncie przepisów u.d.i.p. Organ realizuje w zakresie swojej ustawowej właściwości zadania banku centralnego państwa, wskazane w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 1373 ze zm.) oraz w innych ustawach. Do zadań tych należą: obsługa bankowa budżetu państwa oraz prowadzenie rachunków bankowych innych podmiotów (w szczególności banków, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej i Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego), prowadzenie polityki pieniężnej (poprzez stosowanie instrumentów wskazanych w ustawie o Narodowym Banku Polskim), podejmowanie określonych działań na rzecz stabilności systemu finansowego oraz na rzecz systemu płatniczego. Wykonywanie zadań banku centralnego jest związane bezpośrednio z zawieraniem przezeń umów, służących wykonaniu czynności bankowych, określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2187 ze zm.; dalej: "p.b."), co skutkuje objęciem tych umów tajemnicą bankową, o której mowa w art. 104 ust. 1 p.b. Tajemnicę bankową stanowią wszystkie informacje, dotyczące czynności bankowej, uzyskane w czasie negocjacji, w trakcie zawierania i realizacji umowy, na podstawie której bank tę czynność wykonuje. W odniesieniu do umów obejmujących świadczenie usług płatniczych, NBP jest obowiązany do zachowania tajemnicy zdefiniowanej w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o usługach płatniczych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2003 ze zm.; dalej: "u.u.p."). Obejmuje ona m.in. informacje dotyczące użytkownika w związku ze świadczonymi na jego rzecz usługami płatniczymi, wydawanym mu pieniądzem elektronicznym lub kredytem, udzielonym zgodnie z przepisami tej ustawy. Wniosek fundacji o udostępnienie zawartych w rejestrze informacji, w zakresie obejmującym informacje stanowiące tajemnicę bankową lub tajemnicę świadczenia usług płatniczych, dotyczy informacji objętych ochroną na podstawie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Organ poddał analizie możliwość wyłączenia (usunięcia) z rejestru informacji podlegających ochronie, lecz wykazała ona, że podjęcie działań mających na celu usunięcie z niego informacji, co do których zachodzą określone w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przesłanki ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, wymagałoby ingerencji w strukturę rejestru. To zaś prowadziłoby do naruszenia integralności zawartych w nim danych. Niezbędna byłaby bowiem modyfikacja informacji o zdarzeniach, mających miejsce w przeszłości, które zostały zaewidencjonowane w systemie elektronicznym na podstawie zgłoszeń od departamentów i jednostek organizacyjnych NBP będących gestorami poszczególnych umów. Konsekwencją takiej ingerencji byłaby dezintegracja danych zawartych w rejestrze. Uniemożliwiałoby to traktowanie utworzonego w ten sposób zestawu danych jako rejestru umów cywilnoprawnych, zawartych przez NBP w okresie objętym żądaniem fundacji. Dokonywanie zmian w bazie danych, poprzez usuwanie określonych informacji, może wpłynąć negatywnie na jej strukturę, a w konsekwencji na prawidłowe działanie rejestru. Dane na dzień ich wygenerowania w ramach wskazanego zestawu odbiegałyby od zaewidencjonowanych w rejestrze, zgodnie z przepisami obowiązującymi w NBP, a w skrajnym przypadku mogłyby być one błędne. Reasumując, Prezes NBP podał, że zachodzą ustawowe przesłanki ograniczenia dostępu do informacji publicznej - w postaci tajemnicy ustawowo chronionej na podstawie art. 104 ust. 1 p.b. lub art. 11 ust. 3 u.u.p. - w zakresie wnioskowanego przez fundację rejestru zawartych w 2018 r. umów cywilnoprawnych (zlecenia oraz dzieło) zawierającymi dane podmiotów, z którymi zawarto umowy, przedmiot umowy oraz kwotę wynagrodzenia czy kosztu. Powyższą decyzje skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 838/19, uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za w pełni trafne ogólne rozważania organu, tak dotyczące kwalifikacji żądanej informacji jako publicznej, jak i zasadności ochrony tajemnicy prawnie chronionej. Natomiast Sąd nie zaaprobował argumentów Prezesa NBP przeciw udostępnieniu z rejestru informacji o zawartych w 2018 r. umowach zlecenia oraz o dzieło, które nie są objęte tajemnicą ustawowo chronioną (a posiadanie tego rodzaju informacji w rejestrze NBP jest poza sporem). Dezintegracja zbioru nie jest przeszkodą udostępnienia informacji publicznej w dopuszczalnym zakresie, przy zastrzeżeniu poinformowania wnioskodawcy o wydzieleniu części danych oraz ograniczeniu udostępnienia części z nich wobec ustawowo chronionej tajemnicy. Również ryzyko powstania błędów jest niewielkie przy zastosowaniu adekwatnych środków technicznych i właściwej staranności. Sama natomiast potencjalna, teoretyczna możliwość jego zaistnienia na etapie przygotowania informacji nie jest z kolei ustawową przesłanką odmowy udostępnienia informacji. Sąd zwrócił uwagę, że organ nie rozważał nawet braku możliwości wygenerowania stosownych raportów, a następnie usunięcia z nich - przy pomocy narzędzi informatycznych (jak stosowny edytor tekstu), czy innych technicznych (zabielenie tekstu, jego zamazanie) - informacji o umowach objętych stosownymi tajemnicami. Odrębną kwestią jest natomiast, czy tego rodzaju działanie nie świadczyłoby o wygenerowaniu informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacja o takim charakterze także może być żądana, a następnie udostępniona, jednak przy spełnieniu określonych przesłanek, a mianowicie wystąpienia, przemawiającego za tym, szczególnie istotnego interesu publicznego. Sąd podkreślił, iż w sprawie nie ma znaczenia (podniesiona w odpowiedzi na skargę) okoliczność braku prowadzenia przez Prezesa NBP rejestru wedle ściśle wskazanych przez skarżącego kryteriów, gdyż zawierane umowy są wprowadzane do rejestru w kategoriach klasyfikacji wedle innych reguł. Jak wskazał Sąd, rolą organu było wyjaśnienie – co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu - czy jest możliwe wydzielenie fragmentów zbiorów w ramach przyjętych kategorii klasyfikacji, obejmujących zagadnienia nieobjęte tajemnicami ustawowo chronionymi. Jeżeli natomiast operacja tego rodzaju wymagałaby znaczniejszego nakładu pracy, to - wobec konstatacji, że chodzi wówczas o informację przetworzoną - organ obowiązany byłby ustalić, czy udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec braku wywodów Prezesa NBP w tym zakresie, Sąd stwierdził uchybienie obowiązkowi właściwego wyjaśnienia sprawy i właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 wobec art. 8 § 1 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."). Powyższe orzeczenie Sądu, wobec niezaskarżenia go skargą kasacyjną przez żadną ze stron postępowania, stało się prawomocne. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Prezes NBP decyzją nr [...], wydaną [...] października 2019 r. na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 p.b. oraz art. 11 ust. 3 u.u.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ w znacznej części recypował argumentację przedstawioną w swojej uprzedniej decyzji z [...] marca 2019 r. Odnosząc się do kwestii wyłączenia (usunięcia) z rejestru informacji podlegających ochronie, Prezes NBP stwierdził, że podjęcie tego rodzaju działań na dzień dzisiejszy nie jest możliwe. Całość informacji o umowach, zawieranych przez organ, jest bowiem zarządzana wyłącznie za pomocą dedykowanych, elektronicznych narzędzi ewidencyjnych (w tym Elektronicznego Obiegu Dokumentów przeznaczonego m.in. do obsługi rejestru umów), do których poszczególne komórki organizacyjne NBP wprowadzają informacje o umowach, których pozostają gestorami. W obecnie wykorzystywanych przez Prezesa NBP rozwiązaniach technologicznych nie zostały zaimplementowane narzędzia umożliwiające usuwanie z rejestru poszczególnych umów albo ich części. Taka funkcjonalność nie była rozpatrywana przez organ przy tworzeniu systemów informatycznych przeznaczonych do obsługi rejestru, ze względu na zagrożenia techniczne i biznesowe, jakie niesie za sobą wdrożenie takiego rozwiązania w biznesowych systemach operacyjnych. Pełna informacja o umowie stanowi zbiór wielu danych składających się w jedną całość. Dane o umowie zawarte w rejestrze są integralnie powiązane z informacjami przetwarzanymi w innych systemach informatycznych organu. Konsekwencją ich usunięcia byłaby utrata wszystkich powiązanych z nimi informacji, co groziłoby utratą danych na dokumentach pochodnych, niezbędnych do działalności NBP. Co więcej, utrata integralności danych rodziłaby prawdopodobieństwo destabilizacji pracy innych systemów informatycznych funkcjonujących w NBP, komunikujących się z systemem przeznaczonym do obsługi rejestru. W skardze do tut. Sądu na powyższą decyzję fundacja zarzuciła naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieudostępnienie informacji publicznych dotyczących wydatkowania środków publicznych, 2. art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez niedokonanie oceny proporcjonalności nałożonego na skarżącą ograniczenia prawa do informacji publicznej polegającego na tym, że rzekoma struktura rejestru umów nie pozwala na wyodrębnienie żądanych informacji i ma to, według Prezesa NBP, stanowić podstawę do ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej, 3. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w związku z art. 104 ust. 1 p.b. oraz art. 11 ust. 3 u.u.p. poprzez uznanie, że można na tej podstawie ograniczyć dostęp do informacji publicznej, mimo, że zakres wniosku nie dotyczył informacji, które zostały określone w wymienionych przepisach, 4. art. 107 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do przedstawienia w uzasadnieniu ogólnego stanu prawnego sprawy niezwiązanego bezpośrednio z przedmiotem wniosku oraz z pominięciem istotnych szczegółów stanu faktycznego sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa NBP, wskazanie organowi administracji obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej, stosownie do wniosku fundacji, w terminie 14 dni od zwrotu akt sprawy, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi fundacja wskazała, że "w związku z identycznym brzmieniem ponownie wydanej decyzji, należy również powtórzyć argumenty przedstawione w skardze Fundacji, której rezultatem był wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2019 r.". W szczególności skarżąca zaakcentowała, iż organ doskonale zdaje sobie sprawę jakich umów żąda fundacja, a mimo to postanowił odnieść się rozwlekle do tych informacji, o które skarżąca nie wnioskuje. Prezes NBP po raz kolejny powołał się na tajemnicę bankową czy tajemnicę usług płatniczych, chociaż fundacja wyraźnie podała, że jest zainteresowana zupełnie innymi informacjami, które nie można zakwalifikować jako takie tajemnice. W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że organ wydając zaskarżoną decyzję związany był, w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 838/19. Według ww. przepisu, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego przez organ, po ponownym rozpatrzeniu sprawy na skutek uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, polega przede wszystkim na dokonaniu oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym oraz ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd, ponieważ jest to główne kryterium poprawności nowo wydanej decyzji. Sąd w składzie tu orzekającym stwierdza, że organ, ponownie rozpatrując sprawę, nie wypełnił wytycznych zawartych w orzeczeniu tut. Sądu z 31 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 838/19, bowiem nadal nie wyjaśnił w sposób należyty, czy możliwe jest wydzielenie z posiadanego przez Prezesa NBP rejestru, zestawienia umów (bądź ich fragmentów), które spełniają podane we wniosku z [...] stycznia 2019 r. kryteria, a jednocześnie pomijają zagadnienia objęte tajemnicami ustawowo chronionymi. W konsekwencji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 16 oraz art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 153 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości na gruncie niniejszej sprawy, że Prezes NBP jako organ władzy publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (vide art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Niekwestionowany jest również przedmiot wniosku z 7 stycznia 2019 r. jako informacja publiczna – informacja o podmiocie wymienionym w art. 4 ust. 1, w tym majątku, którym dysponuje (vide art. 6 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p.). Wreszcie bezsporna między stronami jest okoliczność, iż prowadzony przez organ rejestr informacji o zawartych umowach obejmuje również informacje ustawowo chronione, których nie może udzielić skarżącej (vide art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.). Jednakże - jak konsekwentnie wskazuje fundacja - tego rodzaju informacjami nie jest zainteresowana. Pomimo wyraźnych wytycznych, zawartych w uzasadnieniu prawomocnego orzeczenia tut. Sądu (niekwestionowanego ani przez skarżącą, ani przez Prezesa NBP), organ w zasadzie powtórzył argumentację przedstawioną w swojej decyzji z [...] marca 2019 r., oscylującą wokół tezy, iż nie jest możliwa jakakolwiek ingerencja w prowadzony przez NBP rejestr. Dlatego po raz kolejny trafne okazały się zarzuty skargi. O ile możliwa byłaby do zaakceptowania argumentacja o zagrożeniach wynikających z ingerencji informatycznej (modyfikacji systemu informatycznego, w którym jest prowadzony rejestr umów zawieranych przez organ), to zupełnie niezrozumiały jest brak rozważań organu co do stricte technicznych kwestii związanych z np. wydrukiem rejestru umów zawartych przez organ w roku 2018, a następnie zamazaniem, zabieleniem danych objętych tajemnicami ustawowo chronionymi. Wreszcie Prezes NBP nie analizował możliwości przekopiowania danych z rejestru w zakresie obejmującym umowy zawarte w roku 2018, a następnie kwestii zanonimizowania ich. Takie rozwiązania organ winien rozważyć w kontekście zaleceń prawomocnego wyroku, czego nie uczynił. Co więcej, Sąd zasugerował Prezesowi NBP – w aspekcie konieczności manualnego usuwania danych niepodlegających udostępnieniu – możliwość zakwalifikowania żądanej informacji jako informacji publicznej przetworzonej (vide art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Jednakże organ nie odniósł się w ogóle do tej sugestii w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes NBP dokona pogłębionej i wszechstronnej analizy możliwości wyodrębnienia z rejestru umów zawartych w 2018 r. bądź ich fragmentów, które nie są objęte tajemnicami ustawowo chronionymi. W przypadku odpowiedzi pozytywnej, organ rozważy, czy operacja tego rodzaju wymaga znacznego nakładu pracy, a - wobec konstatacji, że chodzi o informację przetworzoną - organ obowiązany będzie ustalić, czy udostępnienie żądanych informacji (objętych wnioskiem z [...] stycznia 2019 r.) jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przypadku gdy organ – po kolejnym rozpoznaniu wniosku - będzie ponownie zmierzał do wydania decyzji odmownej, to rozpatrując sprawę należy zbadać, czy wniosek fundacji z [...] stycznia 2019 r. spełnia wymogi formalne, a w przypadku stwierdzenia braków, wezwać skarżącą do ich uzupełnienia. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wiąże się bowiem z koniecznością dysponowania przez organ wnioskiem, który spełnia wymogi formalne, w tym zawiera podpis (art. 63 § 3 i § 3a k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania sądowego w postaci wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł Sąd rozstrzygnął w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.