II SA/Wa 2761/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.), Protokolant referent stażysta Adrianna Siniarska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. A. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zdolności do służby uchyla zaskarżone orzeczenie oraz orzeczenie Regionalnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

A. A. wniósł skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] września 2019r. wydane w przedmiocie ustalenia zdolności do służby. A.A. został skierowany przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] na badanie do [...] Regionalnej Komisji Lekarskiej w [...] w celu ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do pełnienia służby w Służbie Więziennej. Regionalna Komisja Lekarska (dalej: "RKL") uznała kandydata za niezdolnego do służby w Służbie Więziennej z powodu [...] i nieprawidłowych wyników badań laboratoryjnych. Orzekany odwołał się od orzeczenia komisji pierwszej instancji. W piśmie podał że Komisja nie podała żadnego przepisu prawnego, który mówi, że kandydat do służby nie może posiadać [...]. Nie zgodził się również z rozpoznaniem nieprawidłowych wyników laboratoryjnych dotyczących badania krwi. A.A. został skierowany do siedziby Centralnej Komisji Lekarskiej (dalej CKL) na dzień [...] sierpnia 2019r. W trakcie wywiadu podał, że w dzieciństwie doznał złamania przedramienia lewego, z tego powodu był leczony operacyjnie. W badaniu przedmiotowym stwierdzono [...] o wymiarach [...] oraz bliznę [...] długości około [...]. W dokumentacji orzeczniczej RKL w badaniach laboratoryjnych stwierdzono obecność [...] w ([...] mg/dl). Komisja drugiej instancji zdecydowała poddać kandydata badaniu laboratoryjnemu. Orzekany zobowiązał się do przesłania do [...]CKL wyniku badania ogólnego moczu. Wynik badania z [...] września 2019r. wpłynął do komisji w dniu [...] września 2019r. Wynik badania moczu ogólnego był prawidłowy. Centralna Komisja Lekarska zwróciła uwagę na fakt, że w rozpoznaniu orzeczenia RKL nie odniesiono się do wyników badania laboratoryjnego krwi, a do wyników badań laboratoryjnych bez określenia rodzaju badania. Centralna Komisja Lekarska podległa ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych na posiedzeniu w dniu [...] września 2019r. na podstawie - art. 47 ust. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 28 grudnia 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz.U. z 2019r. poz. 345) uchyliła w części orzeczenie Komisji pierwszej instancji i wydała w sprawie nowe. Uchylenie dotyczyło zmiany rozpoznania i treści uzasadnienia w części F orzeczenia. Centralna Komisja Lekarska wskazała, że zgodnie z treścią Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej ( Dz.U. z dnia 3 I grudnia 2014 r. poz. 1989). kandydat do służby w Służbie Więziennej, posiadający widoczną zmianę w wyglądzie, rażąco naruszającą wizerunek umundurowanego funkcjonariusza państwowego ([...]), zostaje uznany za niezdolnego do służby, tym samym uznała A.A. za niezdolnego do służby w Służbie Więziennej. A.A wniósł skargę na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej nr [...] z dnia [...] września 2019r. wydane w przedmiocie ustalenia zdolności do służby. Skarżący wskazał, iż nie zgadzam się z decyzją Centralnej Komisji Lekarskiej dotycząca [...] na [...], iż narusza on wizerunek umundurowanego funkcjonariusza. Nie zgadza się również ze stwierdzeniem że jest to dyskwalifikujące do pracy w Służbie Więziennej, ponieważ jest on mało widoczny i nie narusza wizerunku umundurowanego Funkcjonariusza Państwowego. [...], na [...] to symbol [...]. Na co dzień ukryty jest pod [...]- nieodłącznym atrybutem funkcjonariusza. Podnosi, że byłby skłonny go usunąć, ale w chwili obecne nie stać go na taki zabieg. Skarżący podkreślał, że wszystkie dotychczasowe testy i badania były pozytywne, natomiast wydane orzeczenie jest krzywdzące i dyskryminujące. W myśl Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości stopień zdolności kandydatów do służby w Służbie Więziennej ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria "Z" - zdolny, co oznacza, że stan zdrowia badanego nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne nie stanowią przeszkody do przyjęcia do służby; 2) kategoria "N" - niezdolny, co oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne stanowią przeszkodę do przyjęcia do służby. Ponadto z treści punktu 2 wynika, że niezdolny oznacza, że stwierdzone u badanego schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają przyjęcie do służby. Podnosi, iż [...] może być zakwalifikowany jedynie jako ułomność fizyczna, ponieważ z pewnością nie jest to schorzenie. Natomiast, wydane orzeczenie o niezdolności jako kandydata do służby w Służbie Więziennej w istocie zamyka jakikolwiek dostęp do służby publicznej i służeniu społeczeństwu. Do skargi dołączył zdjęcia [...]. Centralna Komisja Lekarska wnosiła o oddalanie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Podstawę orzekania w niniejszej sprawie przez komisje lekarskie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (t.j. Dz.U. z 2019r., poz.345) oraz rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 grudnia 2014r. w sprawie wykazu chorób i ułomności wraz z kategoriami zdolności kandydata do służby w Służbie Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz.U. z dnia 31 grudnia 2014r., poz.1989). Tryb postępowania przed komisjami lekarskimi ma charakter szczególny i stanowi lex specialis wobec regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2015r., sygn. akt I OSK 851/14, publ. CBOSA). Komisje lekarskie mają obowiązek przeprowadzić postępowanie w sposób zgodny z regulacjami zawartymi w ww. rozporządzeniu, zaś w kwestiach tam nieuregulowanych winny stosować ogólne zasady rządzące postępowaniem administracyjnym. Sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny stanu zdrowia badanego i nie rozważa sam kwestii medycznych. Rolą sądu administracyjnego jest zbadanie, czy ustalenia stanu faktycznego, na podstawie których komisje lekarskie wydały orzeczenie, były wyczerpujące i pozwalały na dokonanie właściwej kwalifikacji zdolności do zawodowej służby wojskowej w rozumieniu przepisów orzeczniczych, na podstawie, których działają te komisje, to jest: rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1989) oraz przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1822). Przepisy wyżej wspomniane zawierają kompleksową regulację, co oznacza, że od orzeczeń komisji, choć mają charakter decyzji administracyjnej podgalającej kontroli instancyjnej, nie stosuje się w tym zakresie w pełni przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Akty wykonawcze określające własne zasady i tryb orzekania, stanowią wobec trybu ustanowionego w k.p.a. lex specialis i w tym zakresie (w którym regulują dane zagadnienie procesowe) uchylają przepisy k.p.a., zgodnie z zasadą przepis szczegółowy uchyla normę generalną (porównaj wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 851/14, który ma tu odpowiednie zastosowanie). Nie ulega natomiast żadnej wątpliwości, że uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej winno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego zostało stwierdzone schorzenie czy ułomność fizyczna u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Zarówno strona skarżąca, jak i sąd, nie dysponują wiedzą medyczną. Orzeczenie komisji lekarskiej winno być więc napisane tak, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia, inaczej wymyka się ono spod jakiejkolwiek kontroli. Jest to istotne także z tego powodu, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu podjęcie służby publicznej a każdemu przysługuje równe prawo do takiej służby. Wskazana wyżej wykładnia jest wypełni akceptowana przez skład sędziowski orzekający w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej: Rozporządzenie określa wykaz chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia, o zdolności lub niezdolności kandydata do Służby Więziennej, zwanego dalej "kandydatem", i funkcjonariusza Służby Więziennej, zwanego dalej "funkcjonariuszem", który stanowi załącznik do rozporządzenia (ust.1). W wykazie chorób i ułomności określa się szczegółowe objaśnienia odnoszące się do chorób i ułomności, jak również zalecane czynności wskazane przy ich ustalaniu w przypadkach, w których wymaga tego wiedza medyczna (ust.2). W przedmiotowej sprawie organ powoła się na załącznik do ww. rozporządzenia Dział II § 3 pkt 1, zgodnie z którym: "Widoczna zmiana w wyglądzie rażąco naruszająca wizerunek umundurowanego funkcjonariusza państwowego ([...], biżuteria i inne)", stanowią przesłankę negatywną. Zgodnie z przywołaną na wstępie wykładnią organ może podjąć orzeczenie negatywne w sytuacji gdy wyniki prawidłowo przeprowadzonych badań wskazują, że dana osoba nie kwalifikuje się do wykonywania służby. Dział II § 3 pkt 1 załącznika zawiera natomiast przesłanki w dużej mierze ocenne. Do zastosowania kryteriów negatywnych przy tego rodzaju przesłankach należy podchodzić szczególnie rozważnie. Należy wskazać, że niewielki [...] (zdjęcie k3), umieszczony na [...] w okolicy [...] w żaden sposób nie może naruszać wizerunku umundurowanego funkcjonariusza państwowego. [...] nie zawiera przy tym treści obraźliwych czy wulgarnych ([...]), nie jest duży i nie znajduje się w miejscu widocznym. Skarżący wskazał, iż zakładając [...] w całości zasłania [...] (k3). Na marginesie należy wskazać, że w większości służb mundurowych tego rodzaje [...] są uznawane jako dopuszczalne. Przykładem może być służba w Policji, gdzie również w formacjach mundurowych służą funkcjonariusze, którzy maja [...] na [...]. Oczywiście systematyka szczegółowa przepisów obejmujących poszczególne służby jest różna ale nie może umknąć organowi to, iż w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 7 września 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 124/17). Natomiast, [...], niewielkich rozmiarów, symbolizujący [...], znajdujący się [...], który funkcjonariusz przysłania [...] (zatem jest niewidoczny w czasie pełnienia służby), w żadnym stopniu nie może naruszyć wizerunku umundurowanego funkcjonariusza państwowego. Natomiast po godzinach służby również nie narusza wizerunku funkcjonariusza z uwagi na wizerunek graficzny [...], wielkość i umiejscowienie. Natomiast stanowi dozwolony przepisami prawa zakres życia prywatnego funkcjonariusza, który chroniony jest nie tylko przez przepis Konstytucji RP ale również przez szereg przepisów rangi ustawowej. Centralna Komisja Lekarska naruszyła zatem przepisy § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia18 grudnia 2014 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby kandydata do Służby Więziennej i funkcjonariusza Służby Więziennej w zw. z przepisami Działu II § 3 pkt 1 załącznika do ww. rozporządzenia wydając orzeczenie w sposób całkowicie arbitralny i dowolny. Powyższe skutkowała uchyleniem orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej z dnia [...] września 2019r. oraz orzeczenia [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] maja 2019r., jako naruszających ww. przepisy prawa materialnego. Ponadto, Komisja nie wyjaśniła w jaki sposób [...] skarżącego (w ustalonym w sprawie stanie faktycznym) miałby przekładać się na "zmianę w wyglądzie rażąco naruszającą wizerunek umundurowanego funkcjonariusza państwowego", co stanowi naruszenie przepisów postępowania przed Komisją. Orzeczenia Komisji Lekarskiej powinno zawierać logiczne i przekonujące wyjaśnienia, czego w niniejszej sprawie nie ma. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na względzie, iż ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla organu administracji publicznej zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach, a tym bardziej w orzeczeniach organów administracyjnych wydanych w innych sprawach (por.m.in. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, LexisNexis, Warszawa 2012, s. 398; podobnie: T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 691-692 i cyt. tam wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2320/05, LexPolonica nr 402781). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.