II SA/Wa 2603/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2019 roku nr [...].

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.) odmówił przyznania Z. R. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Decyzją nr [...]z dnia [...] września 2019 r. Prezes ZUS, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków określonych w tym przepisie. Wskazał, że tylko udowodnione szczególne okoliczności, które spowodowały brak wymaganego okresu ubezpieczenia, połączonego z należytym opłacaniem składek, mogą stanowić podstawę do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, uważa się tylko zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Prezes ZUS wskazał, że po ponownej wnikliwej i wszechstronnej analizie zebranego materiału dowodowego nadal nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowały okoliczności, na które nie miał wpływu. Organ podał, że wnioskodawca na przestrzeni 61 lat życia udowodnił 23 lata, 4 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Organ wskazał, że świadczenie w drodze wyjątku przyznawane jest osobom aktywnym zawodowo i jakkolwiek nie jest ono wprost uzależnione od stażu pracy, to jednak staż nie może pozostawać bez wpływu na ocenę wystąpienia warunków przewidzianych w tym przepisie. Okres ubezpieczenia powinien być adekwatny do wieku, a tylko wykazanie, że niespełnienie warunków ubezpieczenia uniemożliwiły okoliczności niemożliwe do przezwyciężenia, może skutkować przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku (por. wyrok NSA z dnia 20.12.2005 r., sygn. akt I OSK 764/05). W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 2 lata, 4 m-ce i 14 dni tych okresów. Organ wskazał, że wnioskodawca od [...].10.1996 r. do [...].10.1998 r., od [...].10.1999 r. do [...].12.2007 r., od [...].01.2011 r. do [...].03.2015 r. nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanym okresie nie była wobec wnioskodawcy orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Podał, że przeprowadzona analiza akt sprawy nie wskazuje aby w wykazanych przerwach wnioskodawca nie mógł kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...].05.2019 r. dopiero od [...].08.2015 r. W ocenie organu nie istniały przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia tub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiły kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala zdaniem organu przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. W odniesieniu do twierdzenia wnioskodawcy, że w przerwach w ubezpieczeniu sprawował opiekę nad matką organ wskazał, że opieka nad członkami rodziny chociaż bardzo pożądana ze względów społecznych, nie jest szczególną okolicznością uniemożliwiającą nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Jest to życiowy wybór pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia i poświęceniu się opiece nad członkami rodziny, a kontynuowaniem zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień emerytalno-rentowych, wynikających z ubezpieczenia społecznego. Organ wskazał też, że podnoszona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Samo powoływanie się na fakt pozostawania bez pracy nie może być oceniane jako okoliczność szczególna. Istotne znacznie mają bowiem w tym wypadku dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Nie jest zatem okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej sam fakt bezrobocia, jeżeli ubezpieczony nie podejmuje żadnych działań w celu znalezienia pracy, choćby działania te zakończyły się niepowodzeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1.10.2009 r., sygnatura I OSK 295/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądow Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2019 r. nr [...]stała się przedmiotem skargi Z. R. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi. Wskazał na swoją trudną sytuację materialną, uzyskiwanie zasiłków celowych i stałych z MOPS w [...]. Podniósł, że był zarejestrowany w PUP w [...]. Wskazał, że aktywnie poszukiwał pracy, co miesiąc był u kilku przedsiębiorców w poszukiwaniu pracy i otrzymywał potwierdzenia tego faktu, na kartce z pieczęcią przedsiębiorcy. Podał, że przez lata rejestrował się w Urzędzie Pracy, lecz nigdy nie otrzymał żadnej propozycji. Podał, że po likwidacji kopalni węgla kamiennego, od [...].10.1996 r. do [...].07.1998 przebywał na "osłonach socjalnych", od [...].10.1998 r. otrzymał prawo do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazał na daty rejestracji w PUP. Podął, że zawsze zgłaszał się do UP w wyznaczonych terminach i nigdy nie otrzymał żadnych ofert pracy. Sam pomimo intensywnych poszukiwań nie znalazł pracy, wskazał na wysoki stopień bezrobocia. Raz jeszcze wskazał, że chciał podjąć pracę. Podał, że otrzymywane od przedsiębiorców potwierdzenia poszukiwania pracy, zawierające pieczęcie przedsiębiorców, "zdawał" co miesiąc pracownikowi MOPS w [...]. Do skargi skarżący załączył m.in. decyzję z dnia [...].10.1998 r. o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...].10.1998 r. oraz prawie do zasiłku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymują dotychczasowe ustalenia. Podniósł nadto, że skarżący w skardze ani w postępowaniu -w ocenie organu - nie wykazał zaistnienia w jego sprawie okoliczności szczególnych, które zaistniałyby w okresie od 1999 r., kiedy to w zatrudnieniu i ubezpieczeniu skarżącego pojawiły się luki. Nie jest okolicznością szczególną najbardziej nawet w pojęciu samego zainteresowanego szczególna i wyjątkowa jego obecna sytuacja życiowa - nie stanowi ona bowiem uzasadnienia dla niepodejmowania pracy w okresie, kiedy skarżący jeszcze się w takiej sytuacji nie znajdował. Pismem z dnia [...] maja 2020 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Pismem z dnia [...]maja 2020 r. skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. W świetle powołanego przepisu, przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Powyższe nie oznacza jednak, że organ zwolniony jest ze stosowania zasad ogólnych k.p.a. Prezes ZUS podejmujący decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, w sprawie tej nie dochowano wymogów określonych w powołanych przepisach, tj. w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ stwierdził w decyzji, że skarżący w okresie m.in. od [...].10.1996 r. do [...].10.1998 r. nie wykonywał pracy ani innej działalności objętej ubezpieczeniami. Organ wskazał też, że m.in. w tym czasie nie wystąpiło żadne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Prezes ZUS nie wziął jednak pod uwagę, co wynika z załączonej do skargi kopii decyzji z dnia [...].10.1998 r. o przyznaniu statusu osoby bezrobotnej od dnia [...].10.1998 r. oraz prawie do zasiłku, że stosunek pracy łączący skarżącego z [...] został rozwiązany z przyczyn dotyczących zakładu pracy i zakład pracy w okresie od [...].10.1996 r. do [...].09.1998 r. wypłacał wnioskodawcy z tego tytułu zasiłek socjalny. Utrata pracy nastąpiła zatem z przyczyn niezależnych od pracownika. Niezależnie od tego skarżący podniósł w skardze, że poza rejestracją w Urzędzie Pracy, sam aktywnie zatrudnienia poszukiwał, a przedsiębiorcy potwierdzali ten fakt na piśmie. Potwierdzenia te, jak wynika ze skargi przedkładał pracownikowi MOPS w [...]. Organ w zaskarżonej decyzji jednoznacznie i trafnie stwierdził, że istotne znacznie w sprawie ma nie sam fakt powoływania się na fakt pozostawania bez pracy, ale dowody potwierdzające rzeczywistą aktywność w poszukiwaniu pracy. Sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA 3741/01, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć jednak należy, że skarżący podniósł w skardze, że nie tylko sam aktywnie poszukiwał pracy, ale posiadał także na tę okoliczność dowody, które przedkładał w MOPS w [...]. Powyższe wymaga zgromadzenia przez organ materiału dowodowego i dokonania ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Ustalić w szczególności należy, czy skarżący istotnie poszukiwał aktywnie pracy, ale pracodawcy odmawiali zatrudnienia. Biorąc pod uwagę, że skarżący, na mocy orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności dnia [...].07.2019 r., jest osobą wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, organ podejmie działania w tym zakresie z urzędu, biorąc pod uwagę informacje przedstawione przez stronę. Dotychczas przeprowadzone przez organ postępowanie w sprawie świadczenia w drodze wyjątku wskazuje na braki w tym zakresie. Decyzja odmawiająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku z uwagi na brak szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły wypracowanie świadczenia w trybie zwykłym jest zatem dowolna. Organ powinien też ustalić jakie bezrobocie panowało na terenie województwa w okresie co najmniej kilku lat po rozwiązaniu przez pracodawcę stosunku pracy ze skarżącym, z przyczyn dotyczących zakładu pracy. Konieczne jest stwierdzenie, czy istotnie stopień bezrobocia na tym terenie w kolejnych latach był tak wysoki, że trudno było uzyskać zatrudnienie. Okoliczność ta może mieć znaczenie w sytuacji, gdy wnioskodawca pozostając przez wiele lat zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP, a zatem poszukująca pracy, nie otrzymał nigdy propozycji zatrudnienia z PUP, na co wskazał w skardze. Nadto, choć skarżący zgodnie z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] maja 2019 r. stał się całkowicie niezdolny do pracy od [...].08.2015 r., rozważyć należy, czy wcześniej nie istniały przeszkody zdrowotne ograniczające co najmniej możliwość wykonywania pracy. Z załączonej do skargi kserokopii zaświadczenia MOPS w [...] Zespół [...] Nr [...] z dnia [...].10.2019 r. wynika, że skarżący już w listopadzie 2014 r. miał przyznany zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności. Organ powinien dokonać ustaleń od kiedy u wnioskodawcy istnieje niepełnosprawność i rozważyć, czy stopień niepełnosprawności przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, mógł stanowić realną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przyjmuje się obiektywne i niezależne od woli konkretnej osoby zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Pamiętać należy, że nie zawsze wyłącznie całkowita niezdolność do pracy stanowi szczególną okoliczność na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Stan zdrowia ze względu na rodzaj schorzenia może stanowić obiektywną i niezależną od woli wnioskodawcy okoliczność, która stanowiła przeszkodę w wypracowaniu świadczenia ustawowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione wyżej wskazania i ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w wyroku.