II SA/Wa 2594/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję.

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W.L. decyzją z [...] września 2019 r. (nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132 ze zm.), na podstawie art. 8a tej ustawy. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawarte w nim pojęcia: "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Minister przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidne i dokładne wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe. Organ dodał, że szczególnie uzasadniony przypadek" o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy, należy rozpatrywać po spełnieniu dwóch przesłanek wymienionych w tym przepisie i postrzegać go trzeba przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów, mogących stawiać rzetelność służby byłego funkcjonariusza pod znakiem zapytania, i tylko wówczas gdy krótkotrwałość służby na rzecz totalitarnego państwa jest bezdyskusyjna. Odnosząc te ogólne rozważania do rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) ponieważ służba W.L. przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby skarżący po 1990 r. pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że W.L. pełnił służbę od [...] czerwca 1982 r. do [...] sierpnia 2005 r., tj. przez 23 lata, 2 miesiące i 4 dni, z czego, jak wynika z informacji IPN - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu o przebiegu służby skarżącego, od dnia [...] września 1987 r. do 31 lipca 1990 r., a więc przez okres 2 lat i 11 miesięcy, była to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Zdaniem Ministra, służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (tymczasowa, doraźna, epizodyczna), zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym (stanowiła ok. 13% całkowitego okresu jego służby). Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ustawy, o której mowa ust. 1 pkt 2, organ podał, że z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 26 marca listopada 2018 r. oraz z informacji Komendanta [...] Policji o przebiegu służby skarżącego z dnia 22 lutego 2018 r. i pisma z 27 lutego 2018 r. wynika, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po dniu 12 września 1989 r. (miał podwyższane uposażenie, był awansowany w stopniu służbowym, nie był karany dyscyplinarnie). Świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. nr 86, poz. 734 ze zm.). W konkluzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że zarówno postawa jak i osiągniecia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia, nie dowodzą, aby zachodził szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ust. 1 ustawy. Z tego powodu nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, a zatem nie ma podstaw prawnych do uchylenia jego wcześniejszej decyzji z dnia [...] lipca 2019 r. W.L. w skardze do Sądu zarzucił tej decyzji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, przez nieuzasadnione przyjęcie, że jego niespełna trzyletnia służba w SB nie była krótkotrwała. Skarżący stwierdził, że za służbę krótkotrwałą może być uznana, w zależności od okoliczności sprawy, służba kilkuletnia. Zdaniem W.L. przy ocenie tej przesłanki należy uwzględnić m. in. okres całej służby byłego funkcjonariusza oraz przyczyny jej zakończenia. Skarżący podniósł, że w 1987 r. podjął służbę w SB w związku z brakiem etatu w milicji. Przez okres pierwszych dwóch lat pełnił służbę przygotowawczą, biurową i nie brał udziału w czynnościach operacyjnych, a jego przełożeni wiedzieli, że kilkakrotnie odmówił zapisania się do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej. Zdaniem skarżącego, jego "motywacja i postawa" wskazują, że nie działał on "na rzecz państwa totalitarnego, nie służył temu państwu". W.L. podniósł, że po przemianach politycznych przez 15 lat pełnił służbę w Komedzie Powiatowej Policji w [...]. Ze służby odszedł z dniem [...] sierpnia 2005 r., w związku z osiągnięciem 30 lat wysługi emerytalnej (art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji). Skarżący dodał, że w 2006 r. otrzymał orzeczenie o całkowitej niezdolności do służby na okres trzech lat, a następnie został zaliczony do trzeciej grupy inwalidzkiej w związku ze służbą. W.L. zarzucił ponadto organowi nieprzeprowadzenie szczegółowego postępowania dowodowego na okoliczność jego służby po dniu 12 września 1989 r. Skarżący podniósł, że z informacji o przebiegu służby sporządzonej przez Komendanta Głównego Policji wynika, że wykonywał tę służbę "z wielkim zaangażowaniem". Zdaniem skarżącego, z przepisu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie wynika, rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie jako przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo i z tego powodu skarga W.L. zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że skarżący pełnił służbę przez okres 23 lat, 2 miesięcy i 4 dni, przy czym przez 2 lata i 11 miesięcy była to służba, o której mowa w art. 13b ustawy tj. na rzecz totalitarnego państwa. Trzeba dodać, że w ocenie organu po 12 września 1989 r. funkcjonariusz wykonywał powierzone zadania i obowiązki rzetelnie, przy czym nie pełnił tej służby z narażeniem zdrowia i życia. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała (zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i w porównaniu do całości okresu jego służby) oraz że W.L. nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie pełnionej po 12 września 1989 r. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące, niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10) Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach jak rozpatrywana, podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23 letniej służby skarżącego, 2 lata i 11 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zdaje się nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Dla porządku należy jednak podnieść, że nie ma powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, o których wspomina organ, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Organ nie odniósł się w ogóle do tego wątku, dotyczącego przebiegu służby skarżącego i nie ocenił go z punktu widzenia ustawowych przesłanek określonych w art. 8a ust. 1 ustawy. Stwierdził natomiast, że przypadek skarżącego nie jest szczególny, ponieważ jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. nie była krótkotrwała oraz brak jest dowodów, aby po 1990 r. pełnił służbę z narażeniem zdrowia i życia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" (por. powołany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Mając to wszystko na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponownie rozpatrując sprawę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego okres 2 lat i 11 miesięcy służby byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b ustawy, w stosunku do 23 lat, 2 miesięcy i 4 dni łącznego okresu służby skarżącego, stanowiący ok.13 % okresu całej jego służby), ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Organ rozważy, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez W.L. w skardze do Sądu, dotyczące podjęcia służby w Służbie Bezpieczeństwa. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki, a nie winny sposób. Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną przez W.L. decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2019 r. Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby skarżący (występujący w postępowaniu bez pełnomocnika) poniósł koszty, o jakich mowa w art. 205 § 1 powołanej ustawy.