II SA/Wa 2570/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...]

M. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. (nr [...]), którą organ a podstawie art. 127 § 1 w związku z art. 138 § 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2019 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r., poz. 132 ze zm.). W zaskarżonej decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą jej wydania (art. 8a ust. 1 ustawy) i stwierdził, że "zawiera on w istocie dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek". Zdaniem Ministra, pierwsza z tych przesłanek: krótkotrwałość (rozumiana jako m. in. chwilowość, nietrwałość, przejściowość, tymczasowość, epizodyczność) służby, musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo w ujęciu proporcjonalnym (w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Analizując drugą z "przesłanek formalnych" - rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, organ podał, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków oznacza ich realizację na najwyższym poziomie (służbę wzorową i nienaganną), a narażenie zdrowia i życia (rzeczywiste, wyjątkowe a nie hipotetyczne ryzyko służby) należy postrzegać jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza". Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dodał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może być rozpatrywany dopiero po spełnieniu dwóch przesłanek formalnych, o których mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Ze "szczególnie uzasadnionym przypadkiem" mamy do czynienia wówczas, gdy służba byłego funkcjonariusza przez 31 lipca 1990 r. była "bezdyskusyjnie" krótkotrwała, natomiast służba w demokratycznej Polsce rzetelna i poparta nadzwyczajnymi okolicznościami. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że odmówił zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dlatego, że ponad dwuletnia służba skarżącego (od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1990 r.tj. 2 lata, 4 miesiące i 26 dni) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, nie była służbą krótkotrwałą, zarówno w ujęciu bezwzględnym jak i proporcjonalnym tj. w stosunku do długości całego, ponad 19-letniego okresu służby (stanowiła 12% całkowitego okresu służby). Była to służba wieloletnia, podjęta nieprzypadkowo. Przez te okres funkcjonariusz z "całą pewnością" dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Organ dodał, że M. B. zakończył służbę na rzecz totalitarnego państwa nie z własnej woli, ale z powodu likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Odnosząc się do przesłanki zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określonej w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, Minister stwierdził, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po 12 września 1989 r. Z pisma Komendanta Głównego Policji z dnia 30 listopada 2017 r. i z dnia 26 kwietnia 2018 r. oraz Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z 25 października 2017 r. i z 19 kwietnia 2018 r., dotyczących przebiegu służby byłego funkcjonariusza wynika, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie - miał podwyższane uposażenie zasadnicze, dodatek funkcyjny i służbowy, był awansowany w stopniu służbowym i otrzymywał wyższe stanowiska oraz nagrody pieniężne i medale (m. in. Brązowy Krzyż Zasługi, Brązową Oznakę Zasłużony Policjant). Organ dodał, że skarżący pełnił tę służbę z narażeniem zdrowia i życia, o czym świadczy fakt, że jego świadczenie emerytalne było podwyższone na podstawie § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). W konkluzji Minister stwierdził, że w przypadku skarżącego nie została spełniona przesłanka dopuszczalności wyłączenia art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy i dlatego sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku". Odnosząc się do zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister stwierdził, że zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a decyzja odpowiada wymaganiom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. M. B. w skardze do Sądu na tę decyzję wniósł o jej uchylenie. Skarżący zarzucił Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji naruszenie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. M. B. stwierdził, że jego służba na rzez tzw. totalitarnego państwa była krótkotrwała, a służba po 12 września 1989 r. rzetelna, o czym świadczą m. in. przyznane medale i wyróżnienia oraz orzeczenie komisji lekarskiej potwierdzające utratę zdrowia w związku ze służbą. Jego zdaniem, krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1990 r. oraz szczególe zaangażowanie i osiągnięcia w służbie po 1989 r. dostatecznie dowodzą, że zachodzi tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na uwzględnienie jego wniosku o wyłączenie stosowania przepisów art. 15c, art.22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. M. B. postawił ponadto zarzuty naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja narusza prawo i z tego powodu skarga zasługuje na uwzględnienie. Okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy nie są sporne - wynika z nich, że M. B. pełnił służbę łącznie przez okres 19 lat, 5 miesięcy i 13 dni (tj. od [...] września 1987 r. do [...] lutego 2007 r.), przy czym przez 2 lata i 4 miesiące i 26 dni (od [...] września 1987 r. do [...] lutego 1990 r.) była to służba w komórkach organizacyjnych SB RUSW [...] . Po dniu 12 września 1989 r. okres jego służby wyniósł nieco ponad 17 lat (do [...] lutego 2007 r.) Skarżący w Policji rzetelnie wykonywał powierzone mu obowiązki, służbę pełnił z narażeniem zdrowia i życia. W oparciu o te ustalenia organ uznał, że nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji argumentował, że przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji (art. 8a ust. 1 ustawy) zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu, nie można uznać, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa była krótkotrwała, skoro trwała 2 lata i 4 miesiące i 26 dni. Stanowisko organu nie jest prawidłowe. Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 podkreślił, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2)), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również tego czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu, organ nie wykazał przekonująco w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał, że niespełna trzyletnia służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Należy przypomnieć, że Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy prawie 20 - letniej służby skarżącego, 2 lata i 4 miesiące służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że w rozpatrywanej należałoby rozważyć, czy nie uznać, że służba byłego funkcjonariusza w formacji wymienionej w art. 13b ustawy, nie była krótkotrwała, skoro jak przyznał organ, stanowiła 12% okresu jego służby. W zaskarżonej decyzji organ zadaje się nie kwestionować, że skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w służbie po dniu 12 września 1989 r. a więc że spełniona została przesłanka zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy, określona w pkt 2 tego przepisu. Dla porządku należy jednak podnieść, że nie ma powodów, zdaniem Sądu, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że "narażenie zdrowia i życia" nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. A zatem nie tylko, wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990 r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego. Sąd dodaje, że NSA w powołanym wyroku z dnia 13 grudnia 2019 r. wywiódł, że "spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (....)" Tym samym uzasadnione są zarzuty skargi. Problem w tej sprawie sprowadza się, zdaniem Sądu, do dokonanej przez organ oceny i jej uzasadnienia ponad dwuletniej służby skarżącego przed 31 lipca 1990 r. jako służby niekrótkotrwałej. Według Sądu organ z tego zadania wywiązał się w sposób, który uzasadnia postawione mu zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy) i prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.). Minister dokonując oceny krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz państwa totalitarnego przekroczył granice uznania administracyjnego, w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił wystarczająco powodów, dla których uznał, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego, nie może być oceniona jako epizodyczna (doraźna, chwilowa). Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga M. B. jest uzasadniona i w związku z tym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] czerwca 2019 r. Sąd, na zgodny wniosek stron, rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 powołanej ustawy). W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona raz jeszcze oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Minister jest zobowiązany uzasadnić, dlaczego służba byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy, ma lub nie ma charakteru krótkotrwałego. Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczności podniesione przez M. B. we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody - m. in. Brązowy Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że według art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Uzasadnienie decyzji powinno być wyczerpujące, tak aby strona nie miała wątpliwości, dlaczego Minister rozstrzygnął w taki a nie winny sposób.