II SA/Wa 2547/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa-Radziszewska-Krupa (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego – A. T. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.

I. Stan sprawy przedstawia się następująco: 1. Skarżący – A. T. wnioskiem z [...] sierpnia 2017r. wystąpił o zastosowanie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2019r., poz. 288, zwana dalej: "u.z.e.f."), przedstawiając w uzasadnieniu przebieg swojej służby. Skarżący podkreślił, że przez okres służby w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych był funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej, a funkcjonariuszem w służbie stałej został już pełniąc służbę w Urzędzie Ochrony Państwa. Jego służba przed 12 września 1989r. nie miała nic wspólnego ze zwalczeniem opozycji demokratycznej i była krótkotrwała. Nie dopuścił się naruszenia prawa, nikogo nie skrzywdził i za realizację zadań służbowych po 1990r. był wielokrotnie nagradzany. 2. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] maja 2019r. nr [...] odmówił Skarżącemu wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., podkreślając, że zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa (2 lata, 11 miesięcy i 16 dni) nie można uznać za krótkotrwałą. Prawie trzyletni czas wykonywania zadań i obowiązków nie może być uznany za tymczasowy. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz charakterem służby. Zakończenie ww. okresu nastąpiło ponadto nie z woli Skarżącego, lecz z uwagi na likwidację i transformację struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce. Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania zadań przez Skarżącego, ale wskazał, że świadczenie emerytalne wypłacane Skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86 poz. 734, ze zm.). Argumenty dotyczące otrzymania nagród pieniężnych, wyróżnień i odznaczeń oraz sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych ABW i wynikające z niego prawdopodobieństwo zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie mogą być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Informacja dotycząca przebiegu służby, przekazana przez Szefa ABW wskazuje, że pełniona służba nie charakteryzowała się szczególnymi osiągnięciami wyróżniającymi Skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy. 3. Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, że "nie ma żadnego uzasadnienia, aby wymagać spełnienia wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. z narażeniem zdrowia i życia, bo taką możliwość wyklucza ustawodawca przez posłużenie się w art. 8a u.z.e.f. konstrukcją "w szczególności", która wskazuje, że wyliczenie wskazane po tym wyrażeniu ma charakter tylko przykładowy. Skarżący podkreślił, że przez 27 lat, 9 miesięcy i 16 dni był funkcjonariuszem publicznym, którego ani razu nie upomniano, a powierzone obowiązki wykonywał w sposób rzetelny i sumienny. Stwierdził też, powołując się na wyrok WSA o sygn. akt II SA/Wa 1448/18, że stosunek służby określonej w u.z.e.f. do całości służby mniejszy niż 15% powinien być uznawany za służbę krótkotrwałą. Skarżący spełnia więc warunek "krótkotrwałości służby", bo jego służba "na rzecz państwa totalitarnego" stanowiła jedynie 10,5% całkowitej służby. Skoro Minister nie kwestionuje wykonywania przez Skarżącego zadań i obowiązków sposób rzetelny, należało przyjąć, że Skarżący spełnia obie przesłanki wymagane przez art. 8a u.z.e.f. O wyjątkowym charakterze jego służby świadczy odznaczenie Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę" - za wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa. 4. Minister, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] września 2019r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., zwana dale: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 u.z.e.f., utrzymał w mocy ww. własną decyzję z [...] maja 2019r. W uzasadnieniu stwierdził, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f., może w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Ma jednak obowiązek sprawdzenia czy strona spełnienia przesłanki formalne, określone w ww. przepisie, które są nieostre. Intencją ustawodawcy było więc zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy przez wprowadzenie uznania administracyjnego. Minister, badając pierwszą z przesłanek wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa i w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby. Obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także analizowany abstrakcyjnie, jako stosunek tego okresu do całego okresu służby. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny". Minister, analizując drugą z przesłanek, podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia również ma charakter nieostry i powinna być oceniana indywidualnie. Pojęcie rzetelności w ujęciu językowym określa postawę i jakość wykonywania zadań oraz obowiązków zawodowych, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy. Uprawnienie z art. 8a u.z.e.f. ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, wobec których krótkotrwałość jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Ustawodawca przez użycie zwrotów niedookreślonych krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" umożliwia Ministrowi swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma umożliwić zastosowanie pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych sprawy. W każdej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek z art. 8a u.z.e.f. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych, co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego. Minister ustalił, że Skarżący pełnił służbę od [...] sierpnia 1987r. do [...] maja 2015r. - przez 27 lat, 9 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa pełnił służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. od [...] sierpnia 1987r. do [...] lipca 1990r. - przez 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni. Pełnienie służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być uznane za krótkotrwałe, bo trudno mówić o "chwilowości", "przejściowości", bo służba nie nosiła znamion "tymczasowości". Służba na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (w stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) nie może być oceniana jako krótkotrwała. Skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Zakończenie ww. okresu nie wynikało z woli Skarżącego, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi. Minister, odnosząc się do przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., stwierdził, że jej oceny należało dokonać na podstawie charakteru zadań realizowanych przez Skarżącego. Wyrażenie, zgodnie z rotą ślubowania, gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu, nie jest tożsame z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do uznania, że służba pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, nie dookreślałby tej przesłanki przez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Z racji specyfiki służby każdy funkcjonariusz ABW spełniałby ów wymóg. Minister wziął pod uwagę stanowisko Szefa ABW, który wskazał, że z akt osobowych Skarżącego nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Nie znaleziono dokumentów, które wskazywałyby na wszczęcie i prowadzenie postępowań karnych, karno-skarbowych, dyscyplinarnych za czyny popełnione w trakcie stosunku służbowego. Skarżący otrzymywał awanse, podwyżki dodatku służbowego, nagrody pieniężne i odznaczenia (Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę"). Zdaniem Ministra charakter zadań realizowanych przez Skarżącego do zwolnienia ze służby w ABW ([...] maja 2015r.) i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniane jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. Nie ma zaświadczenia stwierdzającego, że Skarżący w czasie służby w UOP/ABW podejmował czynności służbowe w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 u.e.z.f. (o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu). Przebieg służby Skarżącego nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. Minister wskazał, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez IPN, z uwagi na błędne ustalenia, że służba miała charakter działań na rzecz totalitarnego państwa, powinien ewentualnie wnosić o zmianę informacji, a nie podnosić to w postępowaniu prowadzonym przez Ministra na podstawie art. 8a u.z.e.f. IPN, zgodnie z art. 13a ust. 1 u.z.e.f., na wniosek organu emerytalnego sporządza i przekazuje na podstawie akt osobowych, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania wniosku, informację o przebiegu służby funkcjonariuszy na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Informacja o przebiegu służby, stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f., jest równoważna z zaświadczeniem o przebiegu służby sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb. Do informacji tej, w myśl art. 13a ust. 6 u.z.e.f., nie stosuje się przepisów k.p.a. Od decyzji Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia można wnieść odwołanie do Sądu Okręgowego w [...]- Wydział [...]. Skarżący mógł zatem zgłosić wszelkie zastrzeżenia odnośnie tej decyzji, z uwagi na jej niezgodność z obowiązującymi przepisami lub stanem faktycznym w ww. postępowaniu odwoławczym (por. wyrok SA w Warszawie z 28 listopada 2013r. sygn. akt III AUa 3509/12). Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma odmienną podstawę prawną i nie dotyczy ustalenia prawa do określonego świadczenia, a jedynie wyłączenia stosowania przepisów, decydujących o jego obniżeniu w danych okolicznościach. Minister jest więc związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Minister na tej podstawie uznał argumenty Skarżącego za bezprzedmiotowe. 5. Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego P. M. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra z [...] września 2019r. i z [...] maja 2019r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa, z uwagi na naruszenie: a) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - przez wyjaśnienie pojęć niedookreślonych takich jak "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek", bez dokonania oceny wystąpienia ww. przesłanek w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy, b) art. 8a u.z.e.f. - przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a u.z.e.f. w konkretnej sprawie od spełnienia przez Skarżącego łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r." i "z narażeniem zdrowia i życia", gdy ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania ww. przepisów tylko od spełnienia warunków "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990r." i "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zaś wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie nie jest wymagane; ponadto ww. ograniczenie nie wynika z wykładni językowej ww. przepisu; w konsekwencji "narażenie zdrowia i życia" może mieć również charakter hipotetyczny, a istnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, gdy wykładnia art. 8a u.z.e.f. prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości" służby przed 31 lipca 1990r. i "rzetelności" wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r.; c) art. 13b u.z.e.f. - przez jego zastosowanie i przyjęcie, że Skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy, gdy z zaskarżonej decyzji nie wynika, jakie dokładnie stanowisko, bądź funkcję miałby pełnić, a dopiero ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby zakwalifikować jego pracę jako służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu u.z.e.f., d) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. - przez niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny materiału dowodowego, wyrażającej się w przyjęciu, że służba Skarżącego trwająca ponad 27 lat nie miała charakteru "wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami", gdy z dokumentów załączonych do ww. wniosku wynika, że Skarżący był wielokrotnie wyróżniany za należytą służbę na rzecz kraju, w tym medalem srebrnym za długoletnią służbę; a także błędne przyjęcie, że służba Skarżącego przed [...] listopada 1990r., która nie stanowiła chociażby 15% całego okresu służby, nie miała charakteru krótkotrwałego, gdy Minister nie wyjaśnia, jak należy rozumieć ww. przesłankę i kiedy uzna ją za spełnioną. Skarżący w uzasadnieniu skargi stwierdził, że zadośćuczynił wymogom "krótkotrwałości" służby i "rzetelności" wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., a łączne spełnienie ww. przesłanek implikuje obowiązek przyjęcia, że w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Skarżący podkreślił, że nie zawsze zatrudnienie w danej jednostce wiąże się z pełnieniem służby na rzecz państwa totalitarnego w rozumieniu u.z.e.f. i wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 stycznia 2012r. K 36/09 (OTK-A 2012/1/3). Podniósł też, że informacja o przebiegu służby, mimo braku możliwości bezpośredniego jej zakwestionowania w postępowaniu przed IPN, podlega, jak każdy inny dowód badaniu i ocenie przez organ podejmujący decyzje i w konsekwencji podlega ocenie Sądu (wyrok Sądu Apelacyjnego w [...] z [...] sierpnia 2013r., [...], LEX nr [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2018r. II SA/Wa 220/18). Minister w postępowaniu, nie dokonał oceny powyższego dokumentu, w szczególności przez ustalenie, czy służba, jaką pełnił Skarżący była służbą w rozumieniu art. 13b u.z.e.f. 6. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. skarga ma usprawiedliwione podstawy. 2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167, zwana dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a. 3. Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Jakkolwiek sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, tym niemniej w jej toku należy ustalić czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. W sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy. Przepis art. 8a ust. 1 u.z.e.f. stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944r. do 31 lipca 1990r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. 4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w ww. przepisach k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a. Wprawdzie Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 u.z.e.f. w ujęciu abstrakcyjnym (czyli w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy), wyłożył je w sposób uprawniony, tym niemniej, przechodząc do analizy okoliczności faktycznych sprawy, Minister nie zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji należytej oceny przesłanki krótkotrwałości służby Skarżącego ani rzetelności służby - w kontekście konkretnych okoliczności podniesionych przez Skarżącego we wniosku z [...] sierpnia 2017r. Nie sposób zgodzić się z oceną dokonaną przez Ministra, że w ujęciu proporcjonalnym służba Skarżącego nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił bowiem 27 lat, 9 miesięcy i 16 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa - 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni. Już zestawienie długości ww. okresów pozwala stwierdzić, że mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu, w ujęciu proporcjonalnym. Skoro bowiem służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 10,5% całości służby, nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym był to okres długotrwały. Tym samym ocenę Ministra w ww. zakresie należy uznać za dowolną i naruszającą art. 80 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 wynika, że ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom. Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji RP wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) i urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f., tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi". W konsekwencji sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym polega na zbadaniu, czy organ administracji dokonał prawidłowej wykładni stosowanej normy prawnej, czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy, oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego, bądź dowolnego. Zdaniem Sądu, Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał przekonująco, dlaczego uznał, że niespełna trzyletnia służba Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, nie jest służą krótkotrwałą. Minister podał, że krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy prawie 28-letniej służby Skarżącego 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni służby na rzecz totalitarnego państwa to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1895/19 przyjął natomiast, że krótkotrwałość służby byłego funkcjonariusza należy oceniać z uwzględnieniem indywidualnej sytuacji byłego funkcjonariusza, przede wszystkim z uwzględnieniem całego okresu jego służby. W określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. W tym zakresie warto wskazać, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną, że w trakcie prac nad treścią art. 8a u.z.e.f. wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). W sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b u.z.e.f. jest stosunkowo krótki do okresu całej służby Skarżącego, można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 u.z.e.f. Należy ponadto dodać, że ustawodawca w art. 13b ust. 1 u.z.e.f. zdefiniował służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby - instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba jest pełniona, nie zaś według stanowiska albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 u.z.e.f. dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa, nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych. Niemniej jednak te okoliczności powinny podlegać ocenie w kontekście zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku". Zdaniem Sądu, o szczególnie uzasadnionym przypadku mogą świadczyć pewne wyjątkowe czy szczególne okoliczności związane z przesłankami zastosowania art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Nie tylko zatem wybitne osiągnięcia w służbie, ale także np. okoliczności związane z samą służbą przed 31 lipca 1990r., a więc np. wyjątkowo krótki okres służby przed tą datą, czy nawet rodzaj wykonywanych zadań albo treść czynności służbowych mogących mieć mniej lub bardziej bezpośredni związek z działaniami charakterystycznymi dla państwa totalitarnego (por. np. wyrok WSA w Warszawie z 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18). W tym miejscu Sąd podkreśla, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2020r. sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny na www.nsa.gov.pl) wynika, że organ, wydając decyzję w trybie art. 8a u.z.e.f., powinien badać czy konkretna służba charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma – z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W rozpoznawanej sprawie ocen takich zabrakło, a mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy w kontekście powoływanej przez organ przesłanki wynikającej z art. 8a "szczególnie uzasadnionego przypadku". Warto ponadto wyjaśnić, że NSA w powołanym wyroku z 13 grudnia 2019r. wywiódł, że "spełnienie kryteriów "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" może uprawniać do przyjęcia, że spełniona została przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków", chyba że w realiach konkretnej sprawy zostanie wykazane, że mimo spełnienia powyższych kryteriów, funkcjonariusz był zaangażowany w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (....)". Minister powinien więc, z uwagi na zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowaną w art. 77 § 1 k.p.a., przed dokonaniem ocen podjąć stosowne działania, mające na celu wyjaśnienie i rozważenie wszystkich istotnych w sprawie wątpliwości, tym bardziej, że postępowanie w sprawie było prowadzone w czasie przekraczającym ustawowe terminy - począwszy od [...] sierpnia 2017r. do [...] września 2019r. Należało ponadto Skarżącemu wyjaśnić, z uwagi na uznaniowy charakter decyzji, jak również ze względu na treść art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. i podnoszoną przez Skarżącego argumentację, co wynika z obowiązujących przepisów prawa, a w szczególności z art. 13b ust. 1 i 2 u.z.e.f., a nie ograniczyć się jedynie do stwierdzenia o wiążącym charakterze informacji z IPN. Prawidłowa realizacja zasady prawdy obiektywnej, jak i zasady zaufania do organów Państwa, jak również prawidłowa realizacji zasady przekonywania stanowią podstawowy obowiązek Ministra. Sąd wyjaśnia ponadto, że jakkolwiek nie kwestionuje stanowiska Ministra wyrażonego w zaskarżonej decyzji, że stosownie do art. 13a ust. 5 u.z.e.f. informacja o przebiegu służby sporządzana przez IPN jest równoważna z zaświadczeniem o przebieg służby, sporządzanym na podstawie akt osobowych przez właściwe organy służb oraz, że w myśl art 13a ust. 6 u.z.e.f., do informacji z IPN nie stosuje się przepisów k.p.a., nie oznacza to jednak, że organ przy wydawaniu decyzji w trybie art. 8a u.z.e.f. jest zwolniony od ustalenia stanu faktycznego i rozpatrzenia także argumentów podnoszonych przez Skarżącego, które uznaje on za istotne w sprawie, po to, żeby doszło do prawidłowej realizacji ww. zasad ogólnych k.p.a. Teza ta była wielokrotnie prezentowana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z: 5 grudnia 2018r. sygn. akt II SA/Wa 220/18; 7 marca 2019r. sygn. akt II SA/Wa 1499/18; 10 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2344/18; 12 kwietnia 2019r. sygn. akt II SA/Wa 2268/18 – dostępne na www.nsa.gov.pl, jak również orzeczenia NSA powołane przez Skarżącego w piśmie procesowym z [...] lutego 2020r.: 12 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1654/19, 13 grudnia 2019r. sygn. akt I OSK 1424/19 – dostępne na www.nsa.gov.pl). Sąd stwierdza ponadto, że jakkolwiek dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.), z treści art. 76 § 3 k.p.a. wynika, że przepisy art. 76 § 1 i 2 k.p.a. nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. Jest to konsekwencja zasady prawdy obiektywnej, wynikającej z art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Sąd, niezależnie od tego, wskazuje, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f., aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie. Brzmienie art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. nie zawęża tym samym rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Należało zatem zastanowić się z czym wiązało się przyznanie Skarżącemu srebrnego medalu za długoletnią służbę, szczególnie, gdy Skarżący zarówno we wniosku z [...] sierpnia 2017r. - wszczynającym postępowanie, jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] maja 2019r. powoływał się na otrzymanie ww. medalu. Minister powinien więc rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", okoliczność podniesioną przez Skarżącego otrzymania wyróżnień i nagród, w tym m.in. Medalu Srebrnego za Długoletnią Służbę. Z przepisów art. 18a ust. 1 ustawy z 16 października 1992r. o orderach i odznaczeniach (Dz.U. z 2020r., poz. 138) oraz § 2 ust. 1a pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z 15 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach o nadanie orderów i odznaczeń oraz wzorów odpowiednich dokumentów (Dz.U. Nr 277, poz. 2743) wynika, że Srebrny Medal za Długoletnią Służbę jest nagrodą za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa (przez co najmniej 20 lat). 5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien ww. wadliwości naprawić i uzasadnić decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób stronniczy, pod z góry przyjętą tezę. Brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przez Ministra do wszystkich argumentów Skarżącego nie stanowi o należytym rozpatrzeniu sprawy, ani nie może budzić zaufania do organu, który wydając decyzje w ramach uznania administracyjnego, powinien wykazać się szczególną dbałością przy wykładni pojęć nieostrych wynikających z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i powinien oceniać je – jak sam wskazuje w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji - indywidualnie, mając na względzie konkretne okoliczności faktyczne. 6. Sąd, mając powyższe na względzie uznał, że Minister, wydając zaskarżoną decyzję, dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i nie ocenił właściwe okoliczności sprawy z punktu widzenia ww. przepisu i w ten sposób naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 8 i art. 11 k.p.a. Zasadne było więc uchylenie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) P.p.s.a., zaskarżonej decyzji (punkt pierwszy sentencji). Postanowienie w przedmiocie kosztów sądowych wydano na mocy art. 200 i art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r., poz. 1804), gdyż Skarżący był reprezentowany przez radcę prawnego (punkt drugi sentencji). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, z uwagi na art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Skarżący w piśmie z [...] maja 2020r. i Minister w piśmie z [...] czerwca 2020r. wnieśli o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, w związku ze światową pandemią zakaźnej choroby COVID-19, wywoływanej przez koronawirusa SARS-CoV-2.