II SA/Wa 2542/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 maja 2020 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Decyzją z [...] marca 2015 r. Prezes Rady Ministrów (dalej: "Prezes RM", "organ"), na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 53 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania E. M. (dalej: "skarżąca") świadczenia specjalnego, którego domagała się we wniosku z [...] grudnia 2014 r. (data wpływu do organu: 8 stycznia 2015 r.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, wobec wniosku skarżącej w tym przedmiocie, organ decyzją, wydaną [...] lipca 2015 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W motywach decyzji drugoinstancyjnej organ stwierdził, że świadczenie, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, może być przyznane w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego skarżąca uzasadniła działalnością na rzecz przemian obywatelskich w Rzeczypospolitej Polskiej, szczególnie w obszarze aktywności ochrony dobra wymiaru sprawiedliwości. Działa bowiem na rzecz przestrzegania stosowania norm prawnych poprzez wnoszenie środków odwoławczych od wadliwych, jej zdaniem, decyzji funkcjonariusza publicznego. Od 1994 r. walczy o przekazanie majątku pożydowskiego Skarbowi Państwa, prowadząc sprawy przed Sądem Apelacyjnym w K. Dzięki jej staraniom, ośmiu mieszkańców kamienicy nie zostało eksmitowanych. Posiada osiągnięcia w walce o prawidłowy podział środków publicznych. Prezes RM ustalił, że skarżąca mieszka wspólnie z mężem, jednak prowadzi odrębne - jednoosobowe gospodarstwo domowe. Ma dwoje dorosłych dzieci, które mieszkają oddzielnie. Źródłem jej utrzymania jest świadczenie emerytalne w wysokości 1.572,70 zł. Skarżąca reguluje opłaty za prąd i gaz w wysokości około 350 zł miesięcznie, na leki wydatkuje około 200 zł miesięcznie. Jej mąż płaci do depozytu sądowego na poczet czynszu 450 zł. Mieszkanie skarżącej znajduje się w starej kamienicy, wymaga remontu. Organ wskazał, iż skarżąca od 1997 r. składa pisma, wnioski, skargi, pozwy do sądów, prokuratur, Urzędu Miasta K. oraz innych instytucji w sprawie ustalenia właścicieli kamienicy, nieprawidłowego przejęcia kamienicy oraz prób eksmisji jej mieszkańców. Jak podkreśla skarżąca, na te działania przeznacza dużo sił, czasu i środków, za które powinna otrzymywać wynagrodzenie. W związku z tą działalnością skarżąca skonfliktowała się z małżonkiem, co skutkowało rozpadem związku małżeńskiego. Dokonując oceny zasadności wniosku, Prezes RM zaznaczył, że sytuacja bytowa wnioskodawcy jest brana pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania świadczeń specjalnych. Organ nie dopatrzył się szczególnego przypadku uzasadniającego przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego, podnosząc, iż jej działalność nie spełnia kryteriów wybitności i wyjątkowości. Tego rodzaju świadczenie jest przyznawane autorytetom, których osiągnięcia (dorobek) są uznawane i cenione w kraju oraz za granicą. Powyższa decyzja Prezesa RM z [...] lipca 2015 r. stała się przedmiotem skargi skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1642/15, tutejszy Sąd oddalił skargę, aprobując stanowisko organu. Od powyższego orzeczenia skarżąca wywiodła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA", która również została oddalona (wyrokiem z 9 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2052/16 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu: 21 czerwca 2019 r.) skarżąca ponownie wystąpiła o przyznanie świadczenia specjalnego, wskazując na prowadzoną przez nią działalność na rzecz przemian obywatelskich w RP, szczególnie w obszarze aktywności ochrony dobra wymiaru sprawiedliwości. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. Prezes RM, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, że sprawa z nowego wniosku skarżącej jest tożsama ze sprawą rozstrzygniętą decyzją z [...] lipca 2015 r., a tożsamość dotyczy zarówno podmiotu (strona, organ), przedmiotu postępowania (żądanie wnioskodawcy), jak również podstawy prawnej (art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS). W ponownym wniosku skarżąca podniosła okoliczności będące już przedmiotem rozważań przy wydawaniu decyzji Prezesa RM z [...] marca 2015 r. oraz z [...] lipca 2015 r. Nie wskazała, ani nie udokumentowała żadnych innych okoliczności stanowiących przesłankę do uchylenia i zmiany decyzji ostatecznej. Po rozpoznaniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes RM postanowieniem z [...] września 2019 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w drugiej instancji organ podniósł, że pomiędzy sprawą zakończoną jego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. a aktualnie rozpoznawaną sprawą zachodzi tożsamość podmiotowa oraz przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej i faktycznej, a także na tożsamych żądaniach skarżącej. Jej ponowny wniosek, wprawdzie został skonstruowany przy użyciu innych sformułowań, lecz zawiera argumenty podnoszone w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną. Zatem wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej skutkowałoby rażącym naruszeniem prawa. Powyższe postanowienie Prezesa RM z [...] września 2019 r. skarżąca uczyniła przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wskazała, że jej sytuacja nie uległa zmianie; ma zagwarantowane "dożywocie w tworzeniu pism procesowych do sądu [...]". Skarżąca żąda przyznania świadczenia do wysokości "należnej emerytury funkcjonariusza publicznego - Prokurator z K. (...), awansowanej do Prokuratury Regionalnej (..)". Zaakcentowała, iż przedstawiła wiele dowodów na świadczenie bezpłatnej pracy od 1997 r. na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości. Według skarżącej, do kompetencji Prezesa RM należy naprawa wadliwego funkcjonowania państwa (władza ustawodawcza), w tym również poprzez egzekwowanie zapisów norm prawnych przez powołane w tym celu służby. Skarżąca domaga się potraktowania świadczonej przez nią pracy na rzecz dobra wymiaru sprawiedliwości – którą to pracę powinni bez zwłoki wykonywać [...] funkcjonariusze publiczni – jako wyjątkowej. Skarżąca dodała, że w wyniku działania na rzecz ośmiu rodzin w sprawie "dzikiej [...] reprywatyzacji", jej sytuacja materialna uległa pogorszeniu. Jednocześnie skarżąca oświadczyła, iż podtrzymuje swoją skargę z 26 października 2015 r. W odpowiedzi na skargę Prezes RM wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio. Jedną z "innych uzasadnionych przyczyn", o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a., jest wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją. Warunkiem sine qua non wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. jest stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Tożsamość ta będzie istniała wówczas, gdy: 1. występują te same podmioty w sprawie, 2. dotyczy ona tego samego przedmiotu i 3. tego samego stanu prawnego, a do tego 4. w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Przedmiotem postępowania będą interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Charakter i zakres praw nabytych z decyzji (brak ich nabycia) lub ustanowionych nią obowiązków stanowi o tożsamości załatwienia sprawy (tak: B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. C.H. BECK, wyd. 12, Warszawa 2012 r., str. 637). Mając powyższe na uwadze, Sąd podzielił ustalenia organu poczynione w obu instancjach. Pomiędzy sprawą wszczętą na wniosek skarżącej z [...] grudnia 2014 r. (zakończoną ostateczną i prawomocną decyzją Prezesa RM z [...] lipca 2015 r.) a sprawą zainicjowaną jej wnioskiem z [...] czerwca 2019 r. zachodzi tożsamość podmiotowa, bowiem w obu tych sprawach po stronie podmiotowej występuje skarżąca oraz Prezes RM. Nie może być też wątpliwości co do tożsamości przedmiotowej obu ww. spraw – ich przedmiotem jest żądanie przyznania skarżącej świadczenia specjalnego. Nie doszło również do zmiany stanu prawnego. Treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stanowiącego podstawę materialnoprawną decyzji Prezesa RM z [...] lipca 2015 r., nie uległa zmianie od dnia jego wejścia w życie, tj. od 1 stycznia 1999 r. W myśl ww. przepisu, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Jak wskazał NSA w wyroku z 27 czerwca 201 r., sygn. akt I OSK 790/14, ww. przepis ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że może znajdować zastosowanie jedynie w sytuacjach jednostkowych, a nie dość powszechnych. Celem tego rodzaju świadczenia nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób, które zasłużyły się dla kraju w sposób szczególny, przez co należy rozumieć oddanie w sposób niepowtarzalny, wybitnych zasług w sferze artystycznej, zawodowej czy społecznej. Jakkolwiek sytuacja materialna osoby ubiegającej się o ten rodzaj świadczenia jest brana pod uwagę, to nie może ona stanowić jedynej i najważniejszej przesłanki przyznania tego świadczenia (por. też wyrok NSA z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2291/17). Z kolei w wyroku z 27 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 434/14, NSA podniósł, iż opozycyjna działalność zasługuje na uznanie, niemniej jednak jest ona niewystarczająca do przyznania świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne nie mogą stanowić odszkodowania, rekompensaty czy zadośćuczynienia za doznane krzywdy, cierpienia, represje. Nie mają one charakteru roszczeniowego. Możliwość otrzymania świadczenia specjalnego łączy się co do zasady z wybitnymi osiągnięciami w dziedzinie zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podzielił także stanowisko organu odnośnie braku zmiany okoliczności faktycznych. Skarżąca powtarza argumentację swojego żądania, powołując się na prowadzone od 1997 r. działania, w tym wymienia sygn. akt spraw wszczętych przed kliku lub kilkunastoma laty przed sądami powszechnymi, w które to sprawy – w jej mniemaniu – angażowała się na rzecz dobra publicznego. Nie sposób wskazać nowych dowodów nieznanych organowi rozpoznającemu sprawę z uprzedniego wniosku skarżącej (tj. opatrzonego datą [...] grudnia 2014 r.). Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja Prezesa RM z 1 lipca 2015 r. rozstrzygająca merytorycznie w sposób ostateczny sprawę przyznania skarżącej świadczenia specjalnego, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne (vide wyrok NSA z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1926/17). Mając na uwadze powyższe, Sąd nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w działaniu organu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.